第3章 公共部门的角色

3.1 复习笔记

一、公共部门的性质和需要

1．公共部门

（1）公共部门的性质

公共部门的性质在于其是建立在权威关系之上的，拥有对一切人或权利要求的权威；并且这种权威具有普遍性和惟一性。公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机关。公共部门存在的主要原因，从经济角度来看乃是市场无法单独地发挥全部经济作用。

（2）公共部门与私部门的区别与联系

①区别。公共部门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机关。

②联系。现代经济和社会的发展是公共部门与私营部门相互作用的产物。任何一个经济和社会，都是二者的有机组合，二者相互依赖。私部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私部门提供产品和服务，依赖私营部门提供政府运作的基础结构——赋税。

2．公共部门存在和需要的原因

（1）市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据的，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。

（2）在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。

（3）没有政府所提供的法律结构的保护与执行，市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。

（4）某些具有生产特点或消费特色的货物，即使排除了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。

（5）因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。

（6）市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，需要公共政策。

（7）从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。

二、市场机制、市场失灵与政府干预

1．市场机制

市场机制是指通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由“看不见的手”发挥功能的结果。这双“看不见的手”就是供求规律，当某种物品有超额需求时，价格会自动升涨；反之，价格下降。各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡。因此，价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联在一起，形成相互依赖关系，这种市场的自动调节功能便称之为“市场机制”。

2．完全竞争市场的六项假设

（1）市场中买卖人数很多，但无人可以影响价格，所以每个人都是价格的接受者。

（2）市场出售的产品，其品质都是一样的，具有同质性。

（3）市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握。

（4）产品的成本与效益都反映在供给与需求线上。

（5）没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形。

（6）厂商可以自由进出产业。

3．市场失灵

（1）市场失灵的含义及内容

市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。市场失灵的存在，为政府干预经济和社会提供了强有力的说明。

（2）典型的市场失灵的种类

①公共产品的提供

公共产品是指消费者偏好在市场上无法反映，需要由政府通过财政机制向社会提供，以满足公众的社会性需求的产品或服务。公共产品的基本特征表现为：

a．不可分割性。指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，其没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品。

b．非竞争性。指一个消费者消费公共产品并不影响其他的消费者消费的数量和质量。

c．非排他性。指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共产品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以至在经济上不可行。

②市场经济中的垄断。指如果某一行业、某一厂商存在不正当竞争，那么其将很快地扩大规模使其成为整个行业的一个重要部门，该厂商将成为垄断者，而不再听任市场价格的支配，市场调节就会失灵。

③市场经济的外部性。指由于市场活动对他人和社会造成的非市场化的影响。外部性有两种主要的情况，即外部经济与外部不经济。外部经济（外部利益）是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。外部不经济（外部损失成本）是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。外部不经济是市场失灵的主要表现之一。

④市场波动与经济的不稳定性。指市场从来就含有不稳定性，这种不稳定性常常危害到市场机制的有效性，给资源分配、收入分配带来不利的影响。市场经济自身无法实现自动的调节，而需要政府来发挥作用。

⑤市场经济下的收入不平等。指收入分配的不平等，差距的扩大，无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。

三、市场经济中政府的经济职能

（1）提供经济发展的基础结构。政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。

（2）组织各种各样公共产品与服务的提供。公共物品和服务的最大特点在于其共享性以及非排他性，这两种特性决定了公共产品和服务很难由私人组织提供，只能由政府提供。

（3）共有资源和自然资源的保护。政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。

（4）社会冲突的调整与解决。政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。

（5）保护并维持市场竞争。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，如制定反垄断法以增强竞争，还有价格管制等。

（6）收入和财产分配的调节。市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。

（7）宏观经济的稳定。市场经济中，失业与通货膨胀往往是并存的。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括：财政工具和货币工具。

四、政府治理工具与政府治理工具的选择

1．政府治理工具

（1）政府治理工具的含义

政府治理工具（政策工具或政府工具）是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。

（2）政府治理工具的种类

①政府部门直接提供。指由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。

②委托政府其他部门。指由政府部门负责提供财货与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。

③契约外包。指政府雇用私部门（私人公司或非营利组织）提供公务服务，费用则由政府编列预算支出。

④经营特许权。指由政府核准私部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。

⑤补助。指政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助及使用者付费。

⑥抵用券。指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费。

⑦市场供给。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由消费者自行决定消费对象。政府仅维持市场秩序。

⑧志愿服务。指由非营利组织义工提供服务。

⑨自我协助。指由于政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需求，人们自行寻求解决问题的方式。

⑩政府贩售特定服务。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者，而政府则为提供者。

2．政府治理工具的选择

（1）从经济学的观点分析

①福利经济学认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况，因此倾向于强制性的工具（如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务）以及混合性的工具（如提供信息与劝诫、政府补助、征税等）。

②新古典经济学认为，强制性或者混合性的工具仅仅适宜于纯粹的公共产品，国家不应该干预市场。

（2）从政治的观点分析

学者胡德从政治的观点分析政策工具的选择。他认为政策工具的选择不是技术或经济理论的思考问题，而是信任与政治事务问题。在进行政策选择的时候，通常受制于四个因素：资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择失败的教训。他同时认为，当代政府已经无法采取强制性的工具，而呈现出采取非强制性的工具的倾向。

（3）治理工具选择时应注意的问题

政府治理工具的选择是十分复杂的事情。政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标，运用哪种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视政策问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度和相对成本等综合因素而定。选择哪种政策工具，或者选择哪种政策工具比较好，并没有一定之规。

五、政府失灵

（1）政府失灵的含义

政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

（2）政府失灵的原因

①成本和收益的分离：过剩和成本提高。指无论公共政策采取何种形式（管制、直接提供），政府活动的一个趋势是产生明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。

②政策制定的复杂性和低质的政策。指公共政策的制定是一个复杂的政治过程，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。

③内部性问题。指政府行为主体由于其“经济人”特性，在政治市场中可能受到权力、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个性效用最大化，从而导致公共选择的结果偏离公共目标的问题。具体表现为：

a．预算增长。指由于政府机构缺乏利润作为评判的标准，政府至少将预算规模作为其主要的目标。

b．大机构规模。指追求工作人员数量的扩张，追求“高技术”。

c．控制信息使之转化为有价值的产品或权力。

④政府组织的低效率。指由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，这样导致经营的低效率。

⑤另一种分配的不公平。由于政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及价值和权力再分配问题，而这种再分配给不公正和滥用职权提供了机会。

⑥寻租。指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而对某项资源具有垄断权，或者存在任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。

⑦政策执行的无效率

a．部门利益的存在使得部门可能出现“损公肥私”的情况；

b．地方利益的驱动使地方政府作出与政策目标相反的选择；

c．因委托—代理关系而导致的“逆向选择”和“道德风险”；

d．沉淀成本。指在执行过程中，可能会发现政策有误，但政府部门因过去计划投入的资源，而不愿终止原有计划，因为怕背上“政策失误”的罪名，属于“死要面子活受罪”的情况。

⑧所有制残缺。指对那些用来确定“完整的”所有制权利的一些私有权的删除。权利之所以残缺，是因为一些代理者（如政府）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预管制是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有权的残缺程度与管制的程度成正比。产权的残缺在一定程度上导致资源配置的无效率，非排他性的公有产权似乎对人人都有利，结果谁也得不到更多的好处。

六、矫正政府失灵和市场失灵的策略

（1）市场的自由化、促进化和活泼化

①市场的自由化。指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运作。市场自由化的方式有解除管制、民营化和合法化。

②市场的促进化。指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用。市场促进化的方式大致有两种：一是利用价格机制分配既有的财货，建立既有财货的财产权；二是创造可以市场化的财货。

③市场的活泼化。指对财货的重新分配。原有的市场虽有供需双方，但市场机制运作不佳，政府因此采取措施激发市场的功能。

（2）诱因机制与政策

①供给面的赋税手段。指对于外部不经济的生产者征收产出税，如根据排污量征收排放费；对于进口货物征收关税。

②需求面的赋税手段。指对于外部不经济的财货课以货物税或消费税，如对酒、烟的征税；对公共财使用者征收使用费，如高速公路的通行费等。

③供给面的补助手段。指对于外部经济的生产者给予相对的配合补助款；此外减免赋税也是一种手段。

④需求面的补助。如发放代金券，让消费者到市场购买特定的财货或服务。

（3）政府管制

政府管制是指政府利用法规来规范人们的行为，以期符合政府的要求。在自由市场体制下，产品的数量、价格均由市场机制来确定，当政府采取经济管制和社会管制措施时，政府便是通过“有形的手”来影响市场的利益分配。政府管制的目的在于维护公共财的正常运作，防止外部成本的产生，消除信息不对称，维护平衡与防止偏差行为。

（4）非市场的供给机制与政策

①非市场的供给机制与政策的情形

a．民间不能办理的事，政府提供（如军事、外交）；

b．不宜由民间办理的事情，由政府提供（如公用工业）；

c．民间不愿办理的事，由政府提供（如社会救济、义务教育）；

d．不应由民间办理的事，由政府提供（如税收、制币等）。

②政府以非市场供给的方式

a．政府直接供给。指由政府部门直接生产及分配公共产品。

b．政府间接供给。指由政府设定独立的机构来负责产品与服务的提供或者通过外包的方式提供服务。

（5）社会保险及社会救助机制与政策

①社会保险的目的在于保障被保险人或受益人生活安定，使其在遇到事故、收入中断或收入减少时，不但可以获得补偿，而且能够维持最低的生活水平。社会保险是一种强制保险制度。凡按法令规定应投保的国民一律参加，并无选择余地，就是讲，保险的对象为社会大多数人。

②社会救助以老弱残障孤苦无依无靠者为主要对象，传统上，社会救助以私人、慈善机构和地方政府为主，如今已成为各级政府的重要功能。社会救助范围包括生活救济、医疗补助、急难救助、灾害救助以及对无家可归的人的救助等。