三 建立网络主权面临的挑战

纵观信息社会化进程，主权一直是一个“进行中”的概念。互联网技术发展并非为主权概念敲响丧钟，而是更加丰富了主权概念的内涵和外延，是国家主权在网络空间的延伸、映射。建立网络主权主要面临来自三方面的挑战：一是国际社会对网络主权存在认识赤字；二是国家主权在网络空间适用模式受限；三是网络空间治理主体和客体的多样性。

（一）网络主权的“多种声音”

国际社会暂未统一采纳“网络主权”这一术语，但各治理行为体基本承认国家主体在网络空间的事实主权。国际社会对网络主权的认知仍存在差异，围绕其展开的争论仍不绝于耳，甚至存在以网络主权为线划分网络阵营的风险。

1．中国及俄罗斯等新兴发展大国

中国是网络主权的发起国和倡导国。2010年6月发布的《中国互联网状况》白皮书中已明确指出：中华人民共和国境内的互联网属于中国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护。2015年7月1日生效的《中华人民共和国国家安全法》首次以法律形式确定“网络空间主权”。习近平总书记在第二届世界互联网大会开幕式上的讲话中，明确了推进全球互联网治理体系变革的四项原则，其中首条便是尊重网络主权，“《联合国宪章》确立的主权平等原则是当代国际关系的基本准则，覆盖国与国交往各个领域，其原则和精神也应该适用于网络空间”。中国网络领域的基础性法律《中华人民共和国网络安全法》于2016年11月7日颁布，该法首次明确了网络空间主权的原则。此外，《网络空间国际合作战略》于2017年3月1日发布，就网络空间全球治理提出中国主张，倡导和平、主权、共治、普惠作为网络空间国际交流与合作的基本原则，“既体现各国政府依法管理网络空间的责任和权利，也有助于推动各国构建政府、企业和社会团体之间良性互动的平台，为信息技术的发展以及国际交流与合作营造一个健康的生态环境”。该战略明确了网络空间的主权，在此基础上构建公正合理的网络空间国际秩序，并积极推动和巩固在此方面的国际共识。

从现状看，俄罗斯、巴西等新兴国家和上合组织积极拥护网络主权。新兴大国在网络空间具有战略利益，同时具备一定的经济和技术实力，它们将成为网络主权主张的积极推动者。俄罗斯已多次在国际上主张由国家对互联网实施监管。2012年12月，俄罗斯代表团在迪拜举行的国际电信联盟大会上提出“网络主权”等倡议。在第二届世界互联网大会开幕式上，俄罗斯总理梅德韦杰夫在致辞中明确表示治理互联网的国际规则主要是尊重国家主权。巴西也在国际场合明确表达“支持各国管理各自互联网并保障其安全的主权”，积极主张网络主权。

2．美国及欧盟发达国家

美国在网络主权问题上采取双重标准，一方面从全球霸权的角度主张“全球公域”和“互联网自由”，另一方面在实践行动中实施网络主权和保障网络安全。

尽管美国在言辞上不支持网络主权的表述，但它是最早在行动上践行网络主权的国家。美国率先对外颁布了《美国国家网络安全战略》（National Cybersecurity Strategy），又先后颁布了《网络安全国家行动计划》（Cybersecurity National Action Plan）、《网络威慑战略》（Cyber Deterrence Strategy）来保障国家网络安全。美国针对网络空间中的数据、设备、信息保护等方面积极进行国内立法，控制和规范网络空间中行为体的行为。如通过《爱国者法案》以加大对网络和通信的监听力度，美国情报部门对出入美国的信息以及美国ICT公司所掌握的各种信息进行监控。

美国的各级法院所受理和裁定的网络空间纠纷案也是全球最多的。美国法院曾裁定加拿大iCraveTV播放加拿大电视台已经播放过的美国电视节目违法（但这并不违反加拿大法律）。1999年法国法院裁定雅虎法国公司的拍卖网站发布纳粹纪念品出售的消息违法，而美国法院则加以否定。美国的司法实践，特别是各个法院在裁定与网络相关的纠纷案时在要素采纳方面的实践，足以说明国家主权的经典原则仍然在指导司法裁定。

美国通过“网络自由”使其免受传统主权概念的束缚，目的在于有效推行美国整体战略，通过降低他国运用主权保护自己利益的能力，达到维持美国繁荣、确保安全、压制对手以及推广美国式价值观和影响力的目的，核心是美国在网络空间推行霸权主义，是一种网络空间的“圈地运动”。在经济领域，压低主权对各国经济资源保护的作用，有利于继续维持美国在知识经济中的既有优势，保护美国企业专有的知识产权；在打击网络犯罪方面，压低他国主权，有利于提高美国等西方强国司法部门的域外执行能力；在军事方面，压低他国主权可以保证美国军队越境对他国基础设施实施网络攻击的合法性，提高美国军队进行网络对抗的威慑力量；在网络国际治理方面，否定国家网络主权可以限制他国独立行使网络管理权，美国试图超越国家主权建立西方版的网络规范，同时用多利益攸关方模式阻止联合国在全球治理领域发挥主导作用，弱化发展中国家维护网络主权的努力；在价值观方面，将国家针对信息内容和信息流通行使管控权与违反《联合国宪章》所规定的言论自由画等号，以提倡网络上言论和集会自由为借口否认他国主权，达到削弱和孤立对手国政权的目的。

3．国际组织及非政府组织

联合国目前虽然没有使用“网络主权”的术语，但承认网络空间的事实主权。2003年12月在瑞士举行的联合国信息社会世界峰会第一阶段会议通过了《日内瓦原则宣言》，其中第49段（a）款明确表述：“与互联网有关的公共政策问题的决策权是各国主权。”2005年在突尼斯召开第二阶段会议，会议通过的《突尼斯议程》第35段（a）款指出：“我们重申互联网的管理包含技术和公共政策两个方面的问题，并应有所有利益相关方和相关政府间和国际组织的参与。”

2013年6月24日，联合国大会发布了A/68/98文件，通过了“从国际安全角度看信息和通信领域发展政府专家组”所形成的决议。决议第20条的内容是：“国家主权和源自主权的国际规范和原则适用于国家进行的信息通信技术活动，以及国家在其领土内对信息通信技术基础设施的管辖权”。虽然决议条款并没有直接使用“网络主权”的术语，但此项条款的实质是承认“网络主权”。2015年7月22日，第四届联合国信息安全政府专家组发布报告A/70/174，重申各国在使用通信技术时必须尊重“主权平等”、“不干涉他国内政”等国际法原则。

与之相反，以互联网名称与数字地址分配机构为代表的非政府组织始终限制政府在网络治理中的作用。在2016年3月召开的第55届ICANN公共会议上，虽然ICANN脱离了与美国政府的关系，逐渐过渡到独立的国际组织，但是大会通过决议，将各国政府参与互联网治理的平台——政府咨询委员会（GAC）的职能限定为“咨询”，防止其成为政府“干涉互联网治理的渠道”。

（二）国家主权在网络空间适用模式面临的障碍

网络空间治理的“再主权化”让区隔于现实世界的虚拟世界自身形成主权概念的论调不攻自破。然而，国家主权在现实世界的适用模式无法照搬至网络空间中，而需要根据虚拟世界的特殊性探寻国家主权在网络空间合理的适用模式。

1．以个人为元点的跨境信息自由流动模式

这种模式将分析问题的元点定位于作为治理主体的个人，其特点是国家对信息流动的干预能力极低，个人作为通信主体的地位得到尊重。这并非宣布主权的死亡，而是在承认国家主权的前提下极有限度地行使主权。这种模式的践行需考虑以下因素：第一，各国是否已经将人类的共同利益置于本国国家利益之上；第二，国际关系是否已超越了霸权主义和强权政治，在此空间中人们之间的关系是否已建立在公正合理基础之上；第三，国际法是否对所有国家都具有强制性的约束力；第四，发展中国家是否不再面临强势国家对内部事务的干预；第五，国际机构或其他行为主体在此空间中是否已具备能力取代国家的作用。

从现实看，国际社会发生的“阿拉伯之春”、“占领华尔街”已让各国意识到信息不被管控、异议声音泛滥的灾难性后果。而2013年斯诺登披露的“棱镜门”事件，更是让美国推行互联网霸权的野心昭然若揭，各国都已明晰其对本国利益的潜在风险。考察网络空间的政治经济和社会活动的特征，特别是美国政府在互联网领域的行为，反观近些年国际社会发生的事件，笔者认为以个人为元点的跨境信息自由流动模式的践行无法维持网络空间活动有序进行。

2．以国家为元点的过度干预跨境信息流动模式

现实世界和虚拟世界无法区隔，相互关联。但是，在虚拟世界中过于强调传统的绝对主权会遇到巨大的技术障碍，也不符合全球化发展的趋势，亦不是解决问题的最佳选择。如果主权国家完全自主管制跨境信息流动，即未经主权国家同意的信息流出和流入都是侵犯主权，这种做法很大程度上会限制一个国家获取全球资源、实现发展的机会，有损一个国家的开放精神。长远而言，更会削弱国力，消耗维护主权的信心和能力。

从国际实践看，国家完全自主管制网络空间中跨境信息流动既不现实，亦不合理。20世纪70年代和80年代部分国家针对卫星广播提出“预先同意”原则，即须征得信息输入国同意后境外信息方可进入主权国家境内。该项原则最终没有被联合国采纳。虽然与“预先同意”原则类似的立场在《关于传送由人造卫星传播载有节目的信号的公约》中被采纳，但面对互联网技术则完全无法付诸实践，因为互联网的域名不与特定的地理空间相关，服务商和主权国家无法得知信息是否已跨境流动。

在信息技术飞速发展的当下，坚守最传统的主权概念，不开放信息技术冲击的任何空间的做法完全行不通。一国因为坚持绝对的平等而放弃参与全球化和信息化的过程，理论难以圆融，实践也捉襟见肘。国家不能单纯地为维护主权而维护主权，需增强维护主权的能力。

3．以关系为元点的共赢式管制跨境信息流动模式

主权是一个关系的概念，网络主权也是如此，它指向国际关系的具体实践。主权在相互交往和关系互动中得以体现，并且是公平程序的结果。一个国家无论其规模大小、实力强弱，都应参与到国际社会的决断程序中，其利益都应当在国际会议或者国际谈判中被代表。从实践角度出发，一个国家采取单边行动干预跨境信息流动，势必会影响其他国家，那么被影响的国家因其利益受到影响则会发出“抗议”。因此，该模式提倡经过公平的程序沟通，以信息流动的共赢为目标，由主权国家进行适度干预。

然而，这种模式的缺陷在于“公平”和“共赢”如何被定义。表面上看似公平，但因网络空间中各国信息技术强弱不同、经济资源分配不均，网络核心国家、网络化国家、网络边缘国家的利益能否被公平实现，又能否达到共赢？即便各国之间经博弈和妥协后认定了某种“公平”的程序和“共赢”的利益，那么这种双边或多边的商定又通过何种制度得以实现并加以保障？

（三）来自治理主体和客体多样化的挑战

1．信息流动和信息传播的方式

网络空间中无形资源的控制边界不像国界和军事控制线那样显而易见。信息和数据是一种流动性极强的权力资源。网络空间的互联性使技术优势国家得以运用网络获取流动的数据和信息，以及干涉他国内政的条件和渠道。优势国家可以运用这些技术对他国施加影响力，投射本国的软实力，影响他国社会价值观体系；投射武力，以更快速度和更高精确度从远距离对他国的信息基础设施实施破坏，以削弱对手；通过对他国重要人物的个人交往信息的侵犯，以达到削弱对方政府控制力的目的。

信息控制和传播对国家的内部治理十分重要，是国家权威的来源和维护权威的手段。国家通过三个方面影响信息环境。第一，作为创造信息环境的参与者，直接或通过各种代理者控制和发布信息，行使国家的权力；第二，作为一个规范制定者，建立一个信息发布和流动的法律秩序和管理体系；第三，作为权利保护者，国家有责任保护公民免受危害信息的侵扰。国家对信息流动的管控权主要是指对本国信息的输出、外国信息的输入和境内信息流动进行管理和监控的权力。

在互联网时代到来之前，信息传播是以大众媒体“一对多”的方式进行的。政府通过对信息交换系统所有权的控制实现对信息发布的控制。国家政府和主要政治派别大多控制着国家的主要媒体，比如报纸、杂志、广播、电视。网络时代的传播特点是分散化的，灵活迅捷的通信系统使得每一位用户都可以成为信息源和传播源。网络时代传播的“时空压缩”的特性导致传播的社会冲击力难以预估。信息交换系统的私有化和跨边界交换的自由化加剧了网络传播对政府管控能力的弱化。有效结合法律的安排和对编码技术标准的控制，可增强政府管控信息的能力。互联网时代信息流动的方式和信息传播的方式，对国家政府在网络空间的治理权威形成挑战。

2．网络社区的迅猛发展

网络社区最大的特点是摆脱地理边界的束缚，集结生活在不同领土范围内的人们。网络社区的出现使社会结构进一步多元化和扁平化，也使国际秩序更加复杂。网络社区等非国家行为体的发展对所有主权国家及其政府形成挑战。

信息技术的飞速发展，使得互联网成为网络社区等非国家行为体获得政治权力、经济权力和凝聚群体政治意识的重要平台。网络社区获得的工具性权力上升。规模较小的非政府组织可通过网络的组织功能、表达功能和“虚拟广场”与政府进行博弈。黑客、恐怖组织的网络破坏行为则更难以控制。不同文化背景的国家和处于不同发展阶段的国家网络社区发展的程度也不相同。一些优势国家利用这一差异，鼓动跨国网络社区对其他国家进行削弱性的攻击。这使得一些政局不稳的国家维护主权和社会稳定的难度加大。

3．私有企业的技术控制

全球化时代，跨国公司在全球市场的经济活动已经打破了传统的国家“领土”边界。从事信息通信技术（ICT）的跨国公司则通过控制编码和技术的产权挑战国家的网络主权。

计算机网络技术中有一种“后台程序”。这样一种程序在终端使用者的视野范围内难以被发现，但它是一个始终在运行的更高层级的程序。换言之，后台程序就是一种潜藏起来并不出现在公众视野范围内的具有更大权力的程序。从权力博弈的角度看，后台程序因处于公众认知以外，不受公众制衡与监督，成为权力拥有者的一种独占资源。如果拥有这样权力的企业是国内企业，那是对公权力的侵犯；如果是一个外国企业，则是对一个国家主权的部分侵蚀。

美国的ICT企业在全球信息化的过程中，把他们的产品作为信息化的技术设施出售给他国。美国政府帮助推行的电信产业的私有化，使美国的ICT跨国公司具备信息和通信产品的技术标准制定权，并且通过知识产权体系将这些标准专利化。这些企业的产品已经成为各国重要基础设施的基本构成，而企业通过不开放的技术标准、编码和数据库控制着市场，也部分地拒绝了技术引进国政府对这些设备进行安全管理，对技术引进国的主权管理方式是一种挑战。

4．信息文化

互联网在其实现全球化之前先后经历了公开化、私有化两个过程。公开化是指网络技术及其应用从军事领域向民用领域开放并扩展，私有化是指国家通信的经营权从政府手中向私营公司手中过渡。

互联网是作为一个去中心化和权力下放的系统而设计的。工程师按照他们的技术想象和价值观设计了互联网，便捷地将若干网络计算机设备联系在一起。用户可以匿名使用这一网络，信息可以被加密，能够隐蔽其来源，以数据包的方式进行传递。多年的应用使用户适应了现行的、由技术精英们制订的网络世界的规则，认同互联网“自由、隐蔽的可及性文化”。“维基解密”就是这种技术文化的产物。

自由、隐蔽、快速、创新的信息技术文化挑战一国主权的司法管辖权。从安全角度讲，网络技术的隐蔽性使网络袭击的来源难以追踪。司法取证能力在网络空间中严重滞后于网络技术发展。当针对网络犯罪的取证技术和技术痕迹认定标准刚刚确立，技术人员就针对“非法”需求而发展出无痕迹浏览技术，自动消除网络活动痕迹。司法管辖是有属地限制的，网络空间各服务器之间的多节点、多通路连接，使得司法实践难以在管辖地重叠的情况下寻找“始作俑者”。

5．国家履行的国际义务

为了发展利益和提高国家实力或基于全球治理的需要，国家主权需要部分让渡或约束。欧盟和美国推动的《布达佩斯网络犯罪公约》，对于网络犯罪的司法管辖权和调查取证时的跨国合作等方面做出规定，要求条约签署国在不同程度上让渡国家主权。这在已经实行超主权的欧盟国家容易推行，而欧盟以外国家之间在犯罪认定和量刑上存在法律制度方面的较大差异，加入后对国家网络主权的影响很大。各国参加国际人权公约也会部分地限制国家在网络空间中信息管理权。

通过合理公正的谈判和国际契约让渡部分主权，或在实践中根据人类共同利益的指向认同相关国际行为规范，主动选择约束自身的主权行为，也是当今时代处理国际关系的常见做法。但是让渡或约束部分主权不应是迫于压力，而是由主权国家共同参与和制定规则的国际组织来决定。