第四节 工程项目建设管理体制

项目法人责任制、招投标制、工程监理制、合同管理制和资本金制是我国工程建设基本制度，简称“五制”，这是符合社会主义市场经济要求和我国国情的，建立和完善“五制”对确保政府投资的效果，避免无谓浪费起到重要作用，应该严格遵守。

一、项目法人制度

国家计委于1996年发布了《关于建设项目法人责任制的暂行规定》，为了建立投资约束机制，规范项目建设者的行为，确保责、权、利，提高建设水平和投资效益，规定国有单位基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人责任制度是指按《公司法》的规定，以有限责任公司形式设立项目法人，由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。项目法人责任制规定项目建议书被批准后，应由项目的投资方派代表组成项目法人筹备组，在申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人组建方案，否则可行性研究报告不被批准。在项目可行性研究报告被批准后，正式成立项目法人，确保资本金按时到位，及时办理公司设立登记。

凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资计划管理部门不准批准开工，也不予安排投资计划。

二、招投标制度

为把市场竞争机制引入投资体制改革，党的十四届五中全会不仅明确提出工程建设要全面推行项目法人责任制，而且还明确要求工程建设实行招投标制度。国家计委以计建设[1997]1466号印发了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》;1999年，人大又通过了《中华人民共和国招标投标法》。要求大中型建设项目的主体工程勘察设计、建设安装、监理和主要设备、材料、工程总承包单位以及招标代理机构，必须通过招标投标确定。招标投标不受地区、部门、行业的限制，任何地区、部门和单位不得进行保护。招标投标应遵循公平、公开、公正、择优和诚实守信的原则。招标投标必须严格按照程序进行。

三、工程监理制

所谓工程监理，就是监理的执行者依据建设行业法规和技术标准，综合运用法律、经济、行政和技术手段，对工程建设参与者的行为及其责、权、利进行必要的协调与约束，保障工程建设井然有序、顺利进行，达到工程建设的好、快、省，取得最佳投资效益的目的。建设监理的基本框架是两个层次，一个体系。两个层次是指政府建设监理、社会建设监理，一个体系是指通过合同管理和信息管理形成建设工程的投资、进度、质量的直辖市控制体系。从工作性质、内容及作用来看，目前我国推行的工程监理制度与国外为业主提出的项目管理咨询相似，但又有较大区别。发达国家的项目管理咨询服务，包括设计准备阶段、设计阶段、施工阶段、投产前准备阶段和保修阶段。每个阶段都要进行成本控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理和组织协调六个方面的工作。我国的工程监理，按原最初设想，也包括建设前期的投资决策咨询、设计阶段、招投标阶段和施工阶段。监理的主要内容是控制工程建设的投资、进度（工期）和质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的关系。但实践中，由于种种原因，目前工程监理主要在施工阶段，而且重在施工质量控制。为此，今后应参照国外工程监理的做法，加大工程监理力度，拓展工程监理的范围。遵照《建筑法》，将政府投资的工程建设项目列为强制监理的工程范围。另外，还应加强监理工程师培训、注册、执行管理，提高监理队伍的素质和监理水平。

四、合同管理制

《中华人民共和国宪法》规定“国家实行社会主义市场经济”。在工程项目建设过程中，其主体的行为必定会形成各个方面的社会关系，除了政府管理机关是依据法律、法规对工程建设主体行使行政监督外，其他各个方面社会关系都是通过合同这一契约关系形成的，工程建设管理从行政管理向合同管理转变。合同是约束和规范合同双方行为的重要依据和手段。从1991年起，建设部和国家工商局相继联合颁发了《建设工程勘察合同示范文本》、《建设工程施工合同示范文本》、《工程建设监理合同示范文本》、《建筑装饰施工合同示范文本》，推荐使用。1997年11月1日公布的《中华人民共和国建筑法》规定“建筑工程的发包单位与承包单位应依法订立书面合同，明确双方的权利和义务。”

1999年3月15日公布了《中华人民共和国合同法》，它对保护合同当事人的合法权益，维护社会主义经济秩序，促进社会主义现代化建设起着重要作用，必将推动我国建设工程合同管理更加规范地向前发展。

建设部、国家工商行政管理局在总结施工合同示范本推行经验及借鉴国际上通行的施工合同文本的基础上进行修订，修订后的《建设工程施工合同（示范本）》已于1999年12月24日印发推行。

五、资本金制

为了建立投资风险的约束机制，有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展。国务院以国发[1996]35号文发布《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，规定对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。国家电力公司结合电力建设的实际情况，印发了《关于电力项目实施资本金制度的若干意见》。投资资本金，首先是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回；“通知”中还规定计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体以已经批准的动态概算为依据，实际动态概算超过原批准动态概算时应以经批准调整后的概算为依据，相应进行调整；资本金的总投资的百分比：电力、机电、建材、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸为20%及以上，钢铁、邮电、化肥为25%及以上，交通运输、煤炭为35%及以上，具体比例由项目审批单位在审批可行性研究重点建设项目，可适当降低比例。“通知”还规定，资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位，未按规定到位的项目，投资管理部门不发给投资许可证，金融部门不予以贷款。