第一章 绪论

全球化给人类社会带来了发展契机的同时，也带来了与日俱增各种灾害的风险。当代的全球化进程也是一个不断出现新风险、不断改变人们既有生活方式以及不断改变人们认知体系的过程。而且这些新风险影响的范围更大，带有更强的不确定性，直接威胁到人类整体的存在。人类社会发展到今天，已经进入了“全球风险社会”，经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段。如从1984年印度博帕尔毒气事件、1986年苏联切尔诺贝利核电站重大事故、2001年美国“9·11”恐怖袭击事件、2003年中国的“非典”疫情，到2008年国际金融危机、甲型H1N1流感疫情，再到2011年日本“3·11”强烈地震及海啸、核泄漏所衍生的灾难一直延续到今天，以及发生在我国的2015年“8·12”天津瑞海爆炸等事件。全球重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源资源紧缺和生态环境恶化，跨国犯罪和恐怖主义活动增加，民族宗教矛盾和地区冲突不断，经济社会发展不稳定、不确定因素增多，人类在自然灾害面前和面对社会系统突发极端事件都显得十分脆弱。

应急管理对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。自20世纪80年代以来，世界各国及联合国等国际组织都更加重视突发事件应对工作，把突发事件应对工作作为重要政府职能予以全面加强，纳入经济社会发展规划，建立组织体系，制定法律法规，编制应急预案，普及防灾减灾常识，健全突发事件预警系统，加强日常预防和应急准备，有效降低灾难风险、减少损失，并挽救生命。2011年5月，在日内瓦召开的联合国第三届世界减灾会议上，联合国发布了《2011年全球减灾评估报告》，呼吁各国制定和实施控制自然灾害风险和加强自然灾害预报的战略。

习近平同志指出，当前，我国公共安全形势总体是好的。同时，我们要安而不忘危、治而不忘乱，增强忧患意识和责任意识，始终保持高度警觉。维护公共安全，要坚持问题导向。从人民群众反映最强烈的问题入手，高度重视并切实解决公共安全面临的一些突出矛盾和问题，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，应急管理工作所面临的形势更加严峻。第一，自然灾害处于多发频发期。受自然、地理、气候等条件影响，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。第二，安全生产形势严峻。我国经济发展较快，能源、资源、运输供给长期偏紧，再加上安全生产基础薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。第三，公共卫生事件防控难度增大。公共卫生事件的诱因和影响都呈较强的国际性特点，全球新发的30多种传染病已有半数在我国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，随着人口流动量的加大和流动速度的加快，疾病传播范围更广、速度更快，造成的损失严重，防控难度加大。第四，社会安全面临新的挑战。我国改革发展进入关键阶段，各种利益关系错综复杂，社会矛盾日益多样，诱发群体性事件因素不断增加，维护社会稳定的任务更加艰巨。由于生活质量的提高，以及与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度的不完善，人们的社会安全需求越来越强烈，对就业、养老、住房、医疗、食品药品安全、安全生产、社会治安、交通安全等方面的关注程度越来越高。党的十八大报告要求我们必须“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。第五，国家安全面临的形势也更加复杂严峻。传统和非传统的安全威胁因素相互交织。特别是随着商贸和人流往来的日益频繁，全球经济的互补性和关联性更加紧密，突发事件的国际影响日趋增大，给我国应急管理工作带来了新的挑战。

未来一个时期，是我国全面建成小康社会的决战时期、全面深化改革的攻坚时期、全面推进依法治国的关键时期。随着改革开放进一步深入和经济社会不断转型，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件更加易发、多发，关联性、耦合性以及不确定性增强，全社会对公共安全期望要求提高，应急体系建设任务更加艰巨繁重。我们面临的应急管理形势是严峻的，主要表现如下。

（1）重特大自然灾害可能多发。我国是一个地形、气候复杂的国度，特殊的环境条件既为众多的人口创造丰富的资源，也给人们的生存带来巨大的挑战。随着全球气候、环境变化以及我国工业化、城镇化快速发展，“十三五”时期，我国灾害种类多、分布范围广、发生频率高的基本特点不会发生大的改变，并可能呈现出多灾并发、群发和集中爆发的特征。发生干旱、洪涝、地震、台风、滑坡、农林病虫害和森林火灾等一些历史罕见的重特大自然灾害的可能性持续存在，灾害损失可能持续加重。如果几大经济区中的特大城市发生重特大自然灾害，造成的损失将更加严重。

（2）城镇化发展的风险加剧。根据国家新型城镇化规划，到2020年要实现常住人口城镇化率在60%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。由于我国城镇化所用时间与西方发达国家相比大大压缩，各方面因素发展的不平衡产生了一系列复杂的社会问题；继续推进城镇化面临着巨大的挑战和风险；正处于一个“大跃进”和空间扩展失控状态；未能走出“老问题未解决、新问题又产生、新旧问题叠加”的现实困境。城镇人口分布和产业活动将更加集中，对公共基础设施和公共服务的依存度将明显增强，暴雨、台风、地震等自然灾害和各类事故灾难对生产、生活的威胁度也将明显增加，各种立体交通、地下管网、高层建筑、油气运输管线等重大基础设施的风险加大。“十三五”时期，我国城市高层建筑、地下工程、人员密集场所以及石油化工行业等火灾风险隐患持续存在，重要基础设施与生命线工程事故发生可能性增大。同时，在城镇化快速推进的过程中，由于缺乏工业带动，几亿农民从土地“下岗”进城，无工作保障，将对社会稳定造成隐患。

（3）环境风险事故可能集中爆发。由于长期以来传统工业化和粗放增长方式的惯性，我国环境问题进入集中爆发期。很多问题并没有从根本上解决，不少矛盾经过多年的积累，恰恰到了集中凸显期，在局部已对人体健康造成危害，环境保护已成为社会利益冲突的重要触发点。沿海和大江、大河沿岸化工企业布局的过于集中，重金属行业废渣的堆放与无害化处理，水资源的过度利用与污染，草地的过载过牧以及毁林开荒的工程建设等问题突出。“十三五”时期，我国可能发生危险化学品泄漏、水上溢油、核与辐射事故、重金属等造成的重特大环境污染事故。特别是，与备受关注的水污染、大气污染、土壤污染相比，更本源、更隐蔽、危害也更持久的化学品污染防控还没有得到足够重视，对经济社会产生重大影响的雾霾应对呈现出长期性、综合性。

（4）大规模传染病风险持续存在。随着医疗技术的发展和国际合作的加强，人类应对传染病传播的防治能力不断提高。然而，病毒变异的加快及人际交往的频繁又为传染病防治带来新的挑战，人类应对传染病的战役是无穷期的。“十三五”时期，我国已进入了传染病、慢性非传染病双重挑战的关键时期。由于城市化进程加快，人们生活方式的转变，疾病明显变化，高血压、心脑血管病、糖尿病、肿瘤等慢性非传染性疾病及性病、精神病的发病率将会进一步增加。随着生活水平的提高，人们的健康观念和保健意识不断增强，健康消费观也将随之更新升级，居民医疗卫生服务需求的多层次、多样化日趋明显，对健康问题将更加关切，对健康需求会不断增长。“十三五”时期，我国局部地区可能发生自然发生和境外输入的新发和再发传染病、群体性不明原因疾病及流感大流行。

（5）恐怖活动威胁增大。近年来，国内反恐形势日趋严峻，尤其是以“东突”为代表的暴力恐怖势力在新疆和内地制造了多起暴恐案件，对公共安全造成了严重的负面影响。暴力恐怖案件呈现出从边疆向内地蔓延的趋势，内地城市面临的恐怖袭击风险正在增大。从全球恐怖主义的发展态势来看，国际恐怖活动呈现频率反弹、地域扩大的总体趋势，“伊斯兰国”异军突起，参与其中的“东突”恐怖分子回流给国内安全带来严峻挑战；“基地”组织的分支独立性增强，更具危险性；恐怖主义活跃地区扩大，反恐战线进一步拉长。“十三五”时期，我国面临的恐怖活动威胁增大，暴力恐怖活动影响范围更广，反恐斗争的紧迫性、复杂性和尖锐性日趋突出。“输入型”恐怖活动给国内安全带来了威胁。

（6）网络安全风险更加突出。网络已经成为当前社会的重要基础设施，其影响和地位日益突出。但网络面临的安全威胁和风险也十分突出。自1994年正式接入互联网，我国网络得到飞速发展，同时，互联网宽带化、移动化趋势更加明显。以电子商务、企业信息化和社区网络为代表的网络应用热潮方兴未艾。当前，伴随着信息技术日新月异的发展，网络安全对于国家安全的重要性越来越高。“十三五”时期，在网络空间竞争激烈化、资源大数据化、信息系统云端化以及移动终端丰富化等因素的综合作用下，我国的网络安全将迎来更加严峻的挑战。突发事件网上网下相互呼应、相互作用，使得突发事件影响范围更广，处置难度更大。各种网络攻击、信息泄露与窃取等事件频发，导致我国面临的网络安全形势极为严峻。

（7）经济安全风险增大。当前，国际经济环境正发生着深刻变化，美国经济逐渐复苏，日本以及欧洲经济疲软，全球“货币大战”一触即发，通货紧缩成为多个国家所面临的难题。与此同时，中国经济也正走入“新常态”，经济发展正从“要素驱动”转向“创新驱动”，一些改革“硬骨头”已到了不得不“直面”的时刻。“十三五”时期，我国经济结构面临着周期性调整，社会结构面临着巨大转型，贫富差距造成的基础性矛盾，新旧矛盾和问题的叠加，局部矛盾转化为系统性矛盾风险可能性加大，冲击甚至打断经济社会正常发展进程，进而引发各种社会问题。

（8）国际矛盾和冲突可能加剧。“十三五”时期，大国合作竞争关系更为复杂，对我国发展的不利影响和挑战上升。主要国家和地区在政治、经济、文化、安全等方面全方位较量加强。大国关系在动态博弈中角力制衡，新干涉主义持续上升，地缘政治关系复杂多变，热点问题持续发酵。随着我国国际地位发生变化，一些国家对我国遏制和施压等不利因素可能上升，致使发展面临的外部安全形势更趋复杂。

因此，做好政府应急管理和加强对应急管理公务员的培训工作，动员整个社会参与防灾减灾，是构建社会主义和谐社会、保障人民生命财产安全的必然要求；是提高党的执政能力、建设高素质干部队伍的必然要求；是全面履行政府职能、建设人民满意政府的必然要求。胡锦涛同志要求：“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”国务院印发了《关于全面加强应急管理工作的意见》《危险化学品安全综合治理方案》《安全生产“十三五”规划》等一系列文件。对建立健全应急管理体系、提高应对突发事件能力的各项工作做出全面部署。在全面加强应急管理工作的过程中，我国逐步建立健全以“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制、法制）为基本框架的应急管理体系，成功应对了南方部分地区低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震、青海玉树特大地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流等突发事件。“十二五”规划纲要确定，要“坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的国家突发事件应急体系，提高危机管理和风险管理能力”。“十三五”对应急体系进一步要求，以风险管理为先导，推进应急管理关口前移，强化风险评估与管控，强化应急准备，努力构建符合现代化、国际化创新型的应急管理体系，维护国家公共安全。这就要求各级政府进一步大力加强应急管理工作，使整个社会全面提升突发事件的应对能力。为促进改革开放不断深化和经济社会持续发展提供有力保障，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供一个稳定、安全、和谐的社会环境。依照国家的法律法规建立起来的应急管理制度，在今后一个时期里，我们必须抓好以下工作。

（1）推动高等院校、研究院所的应急管理和相关学科的院系设置和学位教育。从2003年以来，我国应急管理学科进入发展的繁荣阶段，清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、北京理工大学、中国科学院、中央财经大学、上海交通大学等高校、科研院所纷纷开展课题研究。不少高校在应急管理一级学科或其他学科下面纷纷设置应急管理专业方向。自2008年开始，暨南大学在行政管理专业中、华南农业大学在公共事业管理专业中、河南理工大学公共管理系在公共管理专业中都设置了应急管理方向，清华大学、中国人民大学、国家行政学院等在公共管理专业硕士（MPA）教育中开设了应急管理方向，其中国家行政学院还在国内首次招收应急管理方向的博士研究生和博士后研究人员。

我们必须解决国家应急管理学科的研究和发展，同国家和社会日益迅速增长的对应急管理专业人员、研究人员培养数量的需求很不适应的问题。

（2）在全国建立布局合理标准化的各类应急救援队伍的培训机构和基于预案的演练基地。在国家已有的志愿者组织和人员的基础上进行标准化的分类分级（初、中、高）培训，使之成为专业应急救援队伍的重要补充力量。

（3）加强基层社区的应急管理科普宣教培训工作。依托广播、电视等传统媒体以及网络新媒体，开播各种应急管理公共安全教育科普节目，采取群众喜闻乐见的戏曲、微电影、微视频等文艺形式，使应急科普的好作品进校园、进社区、进工厂、进各种大中型购物中心、集会、交通等场所。在国家和地方，社会上已有的应急管理科学普及的场馆、设施的基础上，继续完善设施和场馆的建设，建成布局合理，运转有效，基本覆盖相关人群的科普宣教系统。

（4）推进基层基础应急能力建设。依托基层组织如社区推进安全社区建设，建设弹性社区，提高基层灾害第一响应能力与基层抗逆力。整合各条块资源，推动各类资源信息在基层的共享，建设基层资源信息共享平台。

（5）加强“一带一路”战略应急保障能力建设。加强赴外人员安全防护与自救能力培训，尤其是针对长期驻外人员，要建立驻外人员信息卡。依托我国驻外使领馆、大型国企现有力量，整合资源，加强在“一带一路”战略下应急保障能力建设。

（6）建设应急管理体系的重点工程。国家级应急综合研究科技创新基地是依托现有高校、科研院所及企业等研究力量布局，根据国家应急综合共性关键技术的研发、重大科技服务与工程技术人才培养的任务需求，开展突发事件应急战略性、基础性、前瞻性等重大问题研究。加强对灾害风险孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理深入研究。加强应急管理关键技术研发，支持建设一批国家级实验室、国家级工程中心等国家级研发机构；建立国家应急综合研究相关数据中心，推进部门间和地区间的科技协作，加强科学数据和科技资源的整合、集成、共享、保存和更新，提高成果的利用效率，优化整合各类科技资源，开展综合应急管理相关标准、规范及技术研究等工作。加强国际的合作与交流，借鉴先进经验和模式，积极跟踪国际应急科技发展动态，将国际上的先进经验和理念与我国应急管理基础科学研究相结合，提高我国灾害应急管理基础科学研究的能力和水平；建设巨灾应急物资储备与物流系统，统筹规划建设国家与地方灾害应急物资储备中心。根据各地实际情况，统筹规划国家、省、市等各级灾害应急物资储备中心，建立纵向覆盖全国的救灾物资供给网络，保障我国重特大自然灾害的应急救助工作。编制各层面应急物资储备各类目录。组织应急管理专家，根据不同类型的突发公共事件类型，按照应急物流体系的总体目标，可能的需求情况以及物资的重要程度，研究论证各个层面储备物资的种类、名称、作用、配载方式等，将国家和军队物资储备有机结合起来。建立救灾物资生产厂家名录，必要时可以签订救灾物资紧急购销协议。建立军民融合和地方政府一体化的应急物流系统；建设国家突发事件风险评估与预警系统。在国家层面建立突发事件风险评估与预警系统，制定全面科学的国家风险防范战略，进一步完善相关机制建设。加强信息共享和数据挖掘，提高预防和控制风险的有效性。深化国际合作，分析地缘政治冲突、国际金融秩序、全球深入合作中的主要风险，提高我国跨境、跨区域风险评估与预警能力。加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进综合风险、区域性或系统性风险、社会政治风险的中国特色评估工具研发；推进风险防控工作科学化、精细化；推进网络安全信息共享和重大风险识别大数据支撑体系建设。建设社会化应急第一响应者能力提升工程。结合我国实情，借鉴国外经验，因地制宜，建设公众应急意识与技能培训教育基地，增强全社会防灾减灾意识。编制面向公众的应急第一响应培训教材。在各级、各类学科教育和技术培训中，形成综合防护和灾害应急救援学科的教育培训体系，培养专业技术人才。加强对全社会、全体国民的教育和动员，提高全体国民的心理防护素质和紧急逃生、自救能力。建设应急产业自主创新服务支持平台，加强灾害救援专用装备和设备的研发和生产，提高救灾工作的效率。组织动员应急救援装备研发机构、生产企业等单位开展应急救援装备核心技术攻关。不断提高我国监测、预警和预防、应急处置等装备的科技含量；不断提高灾害救援装备水平。组织开展应急救援队伍的培训，使其有效掌握各种现代化指挥设备、通信工具、处置设备等救援装备的使用，不断增强相关人员的装备应用技能。在受灾人员现场安置、救援人员现场综合保障、应急队伍处置与防护装备、地下空间受困人员生存、灾害环境生命搜寻装备与预警等领域形成系列化、成套化应急装备原型或样机。扶持一批在救援装备领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企业，实现成套核心技术与重大装备的突破，增强我国救援装备的保障能力。