第二章 欧盟利益集团的历史发展

一 从欧洲经济合作组织到煤钢共同体：欧洲一体化初期的利益集团（1949～1957）

（一）欧洲经济合作组织与二战后初期的西欧利益集团

欧盟利益集团的演进和发展，最早渊源于“二战”结束后的欧洲重建时期。为了抵御苏联和共产主义势力在欧洲的扩张，恢复欧洲盟友因战争而濒临崩溃的经济体系，美国发起了旨在复兴欧洲的“马歇尔计划”，当时的杜鲁门总统签署了总价值约130亿美元的援助计划，用于欧洲各国购买原材料、生活消费品和工业恢复，而这笔资金的分配和使用就成了一个迫切需要解决的问题。由于之前欧洲各国分别提出的重建方案均存在种种缺陷，美国国务卿马歇尔建议欧洲各国加强多边协调，以多边机制取代原来的美英、美法双边机制，以便使马歇尔计划的援助获得最大化的效果。西欧各国采纳了马歇尔的建议，成立了欧洲经济合作组织（the Organisation for European Economic Co-operation, OEEC），作为“马歇尔计划”美方管理机构——经济合作总署（Economic Co-operation Agency）的合作者，以支持“马歇尔计划”的实施工作。

OEEC自创立伊始，就致力于为欧洲各国的重建项目提供资金，促进贸易自由化、创造贸易支付系统的便利以提高欧洲国家间贸易，这无疑有利于当时欧洲的经济恢复和国家间的经济融合。而这些举措的一个副产品就是OEEC成为当时欧洲经济重建工作的信息中心和重要的决策中心之一。由于“马歇尔计划”对于欧洲工商业的发展具有重大意义，自1948年欧洲经济合作组织设立之后，欧洲各国的生产者就意识到OEEC的重要性。一些跨国利益集团就此开始建立，他们成立的主要目的是加强行业间的跨国沟通、与欧洲经济合作组织建立稳定的联系以获取“马歇尔计划”资源分配以及欧洲经济重建的相关信息，并将自身的利益诉求反馈到欧洲经济合作组织，这方面的代表性组织如欧洲工业联盟理事会（the Council of European Industrial Federation）、欧洲复兴计划工会建议委员会（ERP Trade Union Advisory Committee）、国际农业生产者欧洲委员会（the European Committee of the International Federation of Agricultural Producers）和欧洲独立企业理事会（the European Council of Independent Enterprises）等。1949年以后，这种跨国性利益集团的建立进入一个高潮期。在欧洲至少有58个非官方的跨国组织得以建立，其行业涵盖了制造业、批发零售、进出口等，其成员的主要来源国是法、德、意、比、荷、卢六国，也有少量成员来自英国、瑞士、奥地利、西班牙、葡萄牙和北欧。排除以提高产品质量、产量、销售和专业标准的技术性合作组织，其中专注于政治游说的利益集团仍有29个。

与后来欧洲共同体和欧盟时期的利益集团相比，在欧洲战后重建初期成立的跨国利益集团对决策的影响不大，在对外宣传中通常以加强跨国协作以推动共同的地区利益作为组织存在的合理性，其核心功能主要是作为欧洲复兴计划管理机构和欧洲各界经济社会力量之间信息沟通和利益表达的桥梁。此外，这些组织由欧洲各国既有的行业组织联合而成，其利益也各不相同。比如，法国的中小企业倾向于保护主义，而德国的工业阶级则更倾向于现代化的大强度生产，美国式的积极零售手段、反对保护主义，但这种分歧并没有影响他们在跨国层面上加强合作的愿望。一方面，借助欧洲复兴计划，OEEC在促进欧洲产业恢复和消除欧洲国家间贸易壁垒上取得了很大进展，产业扩张和贸易自由化引发的各种跨边界问题要求各国的经济和产业力量进行有效的跨国整合，打破相对狭隘的小集团利益已经成为大势所趋。正如当时的德国工业联盟（Federation of German Industries）主席弗里茨·博格指出：“我们的共同目标是联合的欧洲。产业和经济问题早已超越了国境，一个欧洲的，一个西方的经济必须取代国家层面的经济。”另一方面，由于原欧洲各国内部的工商业阶层都来自欧洲的不同地区，而欧洲重建的资金和驱动力主要来自欧洲经济合作组织（OEEC）而非各国政府，如果不能建立对欧洲经济合作组织的影响力，就会有在经济重建中被边缘化的危险。在这种背景下，建立一个跨国的行业组织或者协会，不但有助于各国的工商业阶层相互交流OEEC的相关信息和积累各种欧洲重建计划的实践经验，也促使了各国的行业性力量整合起来以影响欧洲宏观的经济决策。在当时，这些跨国利益集团的结构还比较松散，但他们的出现已经打破了原欧洲民族国家层面各种利益集团各自为政的局面，成为西欧国家内部的各种经济社会力量在战后重新建立联络的论坛，为各民族国家利益集团在欧洲层面的整合提供了雏形，而且欧洲复兴计划工会建议委员会和欧洲工业联盟理事会已经作为重要被咨询方，为欧洲经济合作组织的日常工作提供建议。

（二）煤钢共同体时期的共同体利益集团

1952年以后，根据《巴黎条约》，法、德、意、比、荷、卢欧洲六国成立了欧洲煤钢共同体（European Coal and Steel Community, ECSC），使真正意义上的欧洲一体化进程进入轨道，也为欧洲各国的经济社会力量在共同体层面的进一步整合提供了动力。首先，根据《巴黎条约》，煤钢共同体在煤钢生产领域获得了很大的权力，如废止成员国间关税障碍、发放补贴、煤钢价格干预、部分税率的制定等。这些原属成员国的权力上移至煤钢共同体层面，意味着共同体成为当时西欧煤钢产业的管理与决策中心。由于共同体掌握着煤钢领域生产、流通和销售等一系列关键环节的监管权，各成员国相关领域的利益集团客观上必须与之建立稳定的联系。其次，对于西欧当时的煤钢生产者而言，煤钢共同体是一个新事物，在煤钢领域扮演的角色还是未知数。坐拥巨大的权力，共同体机构可能成为产业发展的促进者，也可能成为钳制产业自由的官僚机构。为了防止这个超国家机器过分的行政管制损害产业的利益，各国的煤钢行业从业者意识到在共同体机构成立之初就需要联合起来，防止共同体机构潜在的政府干预主义倾向。再次，根据《巴黎条约》的规定，在煤钢共同体成立之初，其组织机构上就设立了咨询委员会（Consultative Committee）制度，而该委员会必须从煤钢生产者、相关行业工会、煤钢销售者和消费者四个群体中选出代表，为共同体的工作提供意见。这一咨询委员会制度，为相关领域利益集团参与共同体决策提供了制度性的渠道。

在这种背景下，自1952年煤钢共同体成立后，共同体层面利益集团的发展进入加速期，从1953年开始，大约10个利益集团得以建立，包括欧洲共同体钢铁工人联盟（the Federation of the Iron and Steel Workers of the European Communities, FEDEREL）、欧洲冶金行业联络委员会（the Liaison Committee of the European Metallurgical Industries）、煤炭生产者研究委员会（the Committee for Study of the Coal Producers, CEPCEO）、钢铁生产者俱乐部（the Club of the Steel Producers）、欧洲自由工会联盟专门办公室（European Specialised Office of the Confederation of Free Trade Union），以及欧洲基督教工会联盟专门办公室（European Specialised Office of the Confederation of Christian Trade Union）等。而1953年以前建立的一些利益集团也根据一体化的发展进行了组织上的改造。总体而言，煤钢共同体成立后出现的利益集团组织化程度越高，影响也越大，他们不再局限于单纯地搜集行业信息和表达利益诉求，也积极地参与到共同体机构的政策制定中。代表性的利益集团有以下几个。

（1）欧洲产业联盟理事会（Council of European Industrial Federations, CIFE）

欧洲产业联盟理事会是1949年由法国倡议创建的，其最初的成员是欧洲经济合作组织（OEEC）内的欧洲各国各种产业集团，其宗旨是加强各国产业集团间的信息沟通。在煤钢共同体成立以后，法国又倡议以这个组织为基础，建立一个由煤钢共同体六个成员国的产业集团联合而成的产业家联盟。这一联盟将煤钢共同体六国最有代表性的产业集团整合成了一个更为紧密的组织，很大程度上独立于原来的欧洲产业联盟理事会，并与煤钢共同体机构建立了更为密切的联系，在煤钢共同体的咨询委员会中获得了较大的发言权。

该组织长期研究进一步的经济一体化对煤钢共同体成员国的影响，尤其是在劳动力、资本流动、货币自由兑换，以及相关的管理问题等方面，并致力于参与新的一体化相关条约的起草。但该组织对于过分激进的一体化，尤其是带有官僚计划色彩的超国家主义，则一直持反对态度。比如，他们反对欧洲防务共同体在军备的采购问题上激进的超国家倾向。从原则上讲，该组织反对煤钢共同体各种官僚化和管制性的计划，但在现实中，他们也积极接触煤钢共同体的管理层以协调彼此的立场。

（2）煤钢共同体钢铁生产者俱乐部（The ECSC Club of the Steel Producers）

相对于欧洲产业联盟理事会，煤钢共同体钢铁生产者俱乐部的组织结构更为松散，主要由煤钢共同体成员国的国家钢铁协会组成，该组织没有设立固定的办公室和工作人员，而是以俱乐部的形式进行合作，其主要工作是在布鲁塞尔出口协定的框架下处理各国钢铁出口问题。到1954年，随着世界钢铁行业的衰退和竞争的加剧，协定被打破，由于彼此的利益分化较大，该俱乐部也没有成功地整合其成员的立场。尽管俱乐部成功地游说了煤钢共同体咨询委员会以及部长理事会，降低了钢铁行业的税率，但由于其利益分歧较多，没有对共同体机构产生较大的影响力。

（3）煤炭生产者研究委员会（The Committee for study of the Coal Producers, CEPCEO）

该委员会是由比利时、荷兰和德国的煤炭生产者联合创立的行业组织，成立于1953年，其建立的初衷是保护欧洲煤炭业的自由市场免受煤钢共同体机构的过分干涉，但同时该组织也一直致力于一体化的背景下欧洲煤炭工业的重组和发展，他们建立了多个专职委员会，对欧洲煤炭行业的生产成本、市场信息、劳动力状况、产品分配进行全面的跟踪，对煤炭产销领域的专业问题有很高的发言权。到1955年，该组织的工作首先引起了欧洲经济合作组织的注意，在欧洲经济合作组织的推动下，煤炭生产者研究委员会正式成为欧洲煤钢共同体能源政策预算报告的被咨询方。到1957年，该委员会在煤钢共同体中的地位进一步提高，共同体机构开始每年固定拨付一些预算，以资助委员会在煤炭行业的研究。到20世纪70年代，资助的数额已经从最初的300万欧洲货币单位增长到1650万欧洲货币单位。

（4）其他煤钢行业相关利益集团

随着大型的欧洲煤炭和钢铁行业公司不断成立泛欧组织，西欧各地一些与煤钢行业相关的上下游行业也开始在欧洲层面组织起来，比如欧洲冶金行业联络委员会（the Liaison Committee of the European Metallurgical Industries），它是欧洲的钢铁消费大户——工程和机器制造行业的联合体，其组织前身是在欧洲经济合作组织建立后成立的工程业联盟（ORGALIM）, 1953年，煤钢共同体六个成员国的工程和机械制造产业商在ORGALIM的框架内成立了自治的组织，该组织的成立主要是为了在经济一体化的背景下，保障钢铁消费者的共同利益，在新的共同市场内加强人员培训和制造业价格信息方面的合作，同时，也通过形成联盟，以在煤钢共同体的咨询委员会中获得更大的发言权。由于各国工程和机器制造行业的竞争比较激烈，利益分歧较大，欧洲冶金行业联络委员会内部很难在重大问题上达成共识，但总的来说，该组织还是为相关的产业集团提供了一个发表意见和加强交流的平台。又如欧共体轧钢行业联盟（Federation of Iron and Steel Rerollers of the European Community, FEDEREL）, 1953年以后，因担心共同市场取消了国家层面的价格控制和生产份额会引发大企业的垄断，西欧的轧钢企业共同建立了该联盟，他们提出保障就业、保证原材料供应，以及维护公平贸易等口号，向煤钢共同体的高级机构游说。1957年，他们获得了共同体高级机构的支持，在与大型钢铁企业的协商中获得了钢铁半成品的运费补贴。尽管不是共同体咨询委员会的成员，但他们的游说活动比较积极，对共同体高级机构有不小的影响力。

除了生产环节，产品销售环节的零售商也开始了在共同体层面的整合，比如，由50个欧洲国家层面的煤炭消费重工业集团和煤炭零售集团组成的欧洲煤炭交易与消费联络委员会（European Liaison Committee of Coal Dealers and Consumers, CELNUCO），从1952年起，他们就在煤钢共同体咨询委员会中获得了代表权。而1953年建立的欧洲燃料零售联盟（European Union of Retail Fuel Dealers, UENDC）代表煤钢共同体成员国中小煤炭零售商的利益，其主要为产品价格的公开化、公平贸易以及零售行业中的反歧视问题向煤钢共同体展开游说。

（5）工会

煤钢共同体建立前后，一体化背景下产业利益集团在欧洲层面的整合，也引发了欧洲工会的关注。由于经济和社会历史现实的差异，西欧各国的工人阶级在利益上一直存在分化，这对泛欧层面工会组织的建立是一个障碍，但一体化的发展要求各国工人阶级必须组织起来。一方面，通过建立共同市场促进就业和经济繁荣是提高工人生活水平的必由之路，这客观上需要工人阶级的配合；另一方面，由于企业主已经以煤钢共同体的决策机构为核心，建立了一系列超国家联合体，对政策的影响不断加大，为避免在共同体内的政策讨论中被边缘化，传统的国家间协作方式已经不能满足跨国工人运动的需求，必须在共同体层面建立一个超国家的组织以维护工人阶级的利益。

在当时，西欧地区影响最大的三个工会组织是具有共产主义色彩的世界工会联盟（World Federation of Trade Unions, WFTU）、社会民主主义色彩的国际自由工会联合会（International Confederation of Free Trade Unions, ICFTU）和基督教色彩的国际基督教工会联合会（International Confederation of Christian Trade Union, ICCTU）。煤钢共同体的咨询委员会吸收了不具共产主义色彩的ICFTU和ICCTU作为代表，尽管在意识形态上有一定差异，但ICFTU和ICC-TU对在一体化机构内拓展工人影响力的需求是一致的。1952年，ICFTU组织其内部隶属于共同体六国的成员国工会，建立了21人委员会（Committee of 21），以协调六国工会在共同体的运作。1955年，ICCTU也建立了煤钢共同体基督教工会联盟，以监督和建议共同体的工作。由于各国工人阶级在理念和利益上的差异，在共同体层面协调一致并不容易，但在一体化初期，共同体层面的工会组织还是受到了共同体机构和成员国政府的重视，因为共产主义工会组织对一体化和舒曼计划持反对态度，而共同体需要自身的工会组织作为反共的盟友。这些共同体的工会组织致力于在共同体层面提高工人的待遇和劳动条件，并多次对共同体决策产生直接的影响。