第二节 江南古镇文化遗产旅游的开发模式

一、政府主导型开发模式

江南古镇在其旅游开发初期，基本上都采用政府主导模式。同里古镇从20世纪80年代到21世纪初这段时期的旅游开发，正是这种模式的代表。

1981年，同里镇被列为国家级太湖风景区十三个景区之一。1982年，同里镇被江苏省批准为全省唯一的省级文物保护镇。1982年2月，同里镇开始修复退思园，从此拉开了江南古镇保护事业的序幕。自1986年始，同里镇政府先后投入了大量的资金、人力和物力，重点打造各项旅游设施。同时，镇政府先后制定多项旅游业发展规划和文物保护规划，按照市场的发展规律，重新整治和修缮了古镇街道，使得诸多旅游商业设施按照现有的街道布局，并按照市场变化和游客需求，建设了新的现代化的服务设施。

1998年，同里古镇和退思园被列入世界文化遗产的预备清单。从这一年开始，以申遗为契机，同里镇在古镇保护与旅游开发方面的投入力度明显加大，从1998年开始的几年中，镇政府先后投入2亿～3亿元资金用于古镇区各方面的环境整治。

在这种发展模式中，地方政府运用掌握的城市规划审批权力对古镇旅游开发进行宏观管理，如运用行政审批、规划管理等手段，对古镇的旅游开发加以调控，并负责基础设施、公共服务和监督管理。同时，地方政府也是旅游开发主体，其利益诉求是综合兼顾经济效益、环境效益、社会效益。

2001年，政府在景点的建设中引入了苏州凯达公司，采用政府与企业合作的形式，投资2700万元，建设了珍珠塔景点群。这是同里镇政府运用市场化手段进行古镇区景点建设的第一次尝试。在此之前，同里几乎所有的景点建设都是完全依靠政府的力量完成的。

宋瑞在《利益相关者视角下的古村镇旅游发展》一书中，把周庄列为政府主导型开发模式的代表。1986年，周庄成立周庄旅游服务公司。1989年，经过修复的重要景点沈厅对外开放，当年旅游者数量达5.5万人次。1994年年底，周庄镇旅游发展总公司组建，对古镇内所有景点实施统一管理、统一经营。1998年，周庄成立了周庄旅游发展公司。1998年年底，以周庄旅游发展总公司为核心组建苏州周庄古镇旅游集团公司，下设景点、旅行社、票务中心、定点饭店、停车场、食品厂、酒厂、工艺品商店、游船、房屋开发等分公司。

同里、周庄古镇这种政府主导模式，具有以下特点。第一，政府统包统揽。由政府负责发展决策，按市场需求和区域进行旅游总体规划；政府修建或改善旅游的基础设施；政府代表国家拥有所有权、经营权及开发权；政府还负责日常经营管理活动。第二，居民参与比较弱。居民参与的主要形式为在景区内开店做生意，或出租房屋获得租金。第三，这种模式也存在遗产旅游资源某种程度的“两权分离”，实行所有权和经营权分离，如企业通过租赁的方式获得经营权，但并没有改变政府主导的性质。

这种模式的优点是：能够充分发挥政府的宏观指导作用，由政府相关部门对旅游发展进行规划，防止盲目开发。其缺点在于：政府集所有权、经营权及开发权于一身，容易导致旅游资源利用不足；当地政府在缺乏约束机制情况下，容易搞形象工程，反而造成文化遗产的破坏。

二、企业主导模式

进入21世纪以后，政府主导模式格局逐渐被打破。一些古镇开始尝试旅游开发的市场化运作。乌镇开始进行企业主导模式探索并成为这种模式的代表。

1999年，乌镇古镇保护与旅游开发工程正式启动。1999年3月，市政府发文成立“乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会”并任命了主任、副主任。1999年开发东栅时，从资金筹集、人才招聘到市场营销，全部尝试市场化。首期工程投入1.2亿元，桐乡市政府仅以股份形式投入1300万元，其成立的旅游公司，除主要领导外全部公开招聘。2001年，乌镇东栅景区正式对外开放。乌镇景区古镇保护与开发并举取得了成功，被联合国誉为“乌镇模式”，获得联合国颁发的“2003年亚太地区遗产保护杰出成就奖”。

21世纪初，当乌镇文化遗产保护与旅游开发取得阶段性成功之后，乌镇又适时调整了管理和运作模式，探索所有权、经营权与开发权的分离。乌镇旅游公司与管委会、镇党委、市旅游局不再实行主要领导兼职，而实行政企分离，政府只对古镇旅游开发进行宏观管理。

2007年年初，乌镇旅游景区与国内著名旅游运营商“中青旅”实施战略合作。2007年，乌镇二期西栅景区对外开放，面积近3平方公里。中青旅对乌镇进行全面投资改建，并将部分居民迁出建设后再返迁。整体来看，1999年一期（东栅）投资不足1亿元，2006年二期（西栅）投资则超过23亿元。

乌镇旅游公司在成功引进国际战略投资公司的基础上，于2010年完成了股份制改造，并以“乌镇旅游”的名义向国家证券委提交了上市申请。2010年7月，桐乡市委、市政府出台《关于加快乌镇旅游开发建设，积极打造国际旅游区的实施意见》，撤销原“乌镇古镇保护与旅游开发管理委员会”，建立“桐乡市乌镇国际旅游区建设管理委员会”，使得乌镇文化遗产保护与旅游开发进入了新的发展阶段。

这一模式的主要特征有以下几个。第一，引进组织结构成熟的公司开发经营，公司通常获得古镇一段时期内的旅游经营权或者控股，介入范围主要包括古镇遗产修复更新、游憩项目策划、旅游地产开发等。第二，政府职能是提供政策支持，不进行直接投资，不是投资主体。企业凭借古镇遗产资源，策划旅游项目，致力于遗产旅游产品开发、推介、经营和管理，建立并管理旅游地形象，努力塑造旅游品牌，吸引更多旅游者前来消费。也有一些企业介入对古镇环境的改造整理及完善古镇的各方面配套。投资者自负盈亏，并上缴税收与相关费用。第三，政府的派出机构多采取管委会的形式，经营权由管委会委托给开发企业。

这种模式的优点是：政府仅执行权力职能，对古镇资产进行处置和管理，所有权、经营权、开发权分离，可以充分发挥开发公司的积极性，由于开发公司可以长期垄断经营古镇遗产资源，具有发展稳定性，可以降低摩擦成本。其缺点在于：这种模式下，开发公司长期垄断经营古镇遗产资源，导致严重排他性，可能对遗产保护不利；也可能导致公司对当地居民利益的忽视，不利于居民与社区参与。

三、居民主导型与居民参与型开发模式

居民主导型模式依赖古镇前期发展的经济发展基础，在完全自给自足基础上发展古镇旅游以满足产业调整、自身宣传等需要。目前江南古镇没有类似的实例。

这一模式的特征主要表现在以下几方面。第一，文化遗产产权归国家所有，居民集体管理，行使管理权，成立旅游公司，全面负责古镇保护与开发。第二，居民以土地入股，经营家庭旅馆、地方餐饮小吃、旅游纪念品等，年终按比例分红或以提供的服务获取收入等。第三，政府提供政策保障。

与居民主导型开发模式相关联的是居民参与型开发模式。与居民主导型模式相比，居民参与型的投资主体是外来投资者。古镇集体以旅游资源或现金入股，与外来投资者共同组建旅游开发企业。在江南古镇中，同里古镇在后期成立的同里保护发展有限公司比较接近这种模式。

同里整个古镇都属于省级文保单位，古镇内大部分历史建筑产权归政府所有。对于古镇里的私有建筑，政府通过保护规划的相关规定来控制居民的建设行为，或者通过街巷的立面整治项目对它们进行有限度的维修。古镇内大量的历史建筑（文物除外）可以由产权所有人灵活支配，或投入到市场中，或自己经营。

从2000年开始，同里旅游发展公司提出古民居客栈策划项目。依照规定，有接待条件的家庭或个人用房产作价或出资入股，旅游公司与古镇居民联手开发民宿，成立具有独立法人资格的民居客栈有限公司。公司实行统一对外招商、统筹安排住宿、统一服务标准和品牌。第一批12家作为试点于2000年10月份开始实施。这些民居客栈大部分是明清时的建筑，有深宅大院，也有临河傍桥的阁楼。为了鼓励居民投资，旅游公司提出对首批参与者免去第一年税收的优惠政策。虽然这项优惠政策最后没有落实，但是这个策划项目的成功很大地影响了居民参与旅游的动机，使得同里在后来几年中涌现出了一大批私人运作的民居客栈。

2005年始，同里政府成立了同里旅游有限责任公司（同里总公司），由同里总公司再注册成立8家子公司，然后面向全社会招标，请有经验有资本的投资方来承包经营，独立运作。这8家子公司分别为市场营销经营公司、车船经营公司、同里红旅游商品开发有限公司、“票导”服务公司、景区经营管理公司、旅行社、大型活动经营公司、民居客栈管理有限责任公司。这些公司实行经理负责制，“责权利”到位。为了规避承包之后的商业风险，一方面，8家子公司的法人代表仍是同里总公司，一旦发现问题，可以立刻终止协议；另一方面，同里的品牌对这些子公司也有约束作用。在这种模式下，同里总公司仍然实行政企合一，但其子公司是完全实行市场化运作。

2007年4月同里镇成立同里古镇保护发展有限公司。它由政府、技术专家及专业公司共同组建。同里镇集体资产经营公司、上海同楷建筑规划设计咨询有限公司及苏州新沧浪房地产开发有限公司三个不同背景的股东组成了新公司的核心体系。同里镇集体资产经营公司是同里镇政府的全资公司，代表政府出面，进行直接投资。同济大学旗下的上海同楷建筑规划设计咨询有限公司是一家以历史文化遗产保护规划与设计为特长的专业化设计咨询公司，代表技术专家参与，保证了公司在历史文化遗产保护上专业技术的领先性。苏州新沧浪房地产开发有限公司则是一家古镇改造的专业化房地产企业，曾因“苏州37号街坊改造”“双塔影园”及“葑湄草堂”等杰作而闻名业内。同里古镇保护发展有限公司的成立代表古镇在文化遗产保护与开发上进入了公司化运作的新时期。所以，同里古镇后期的发展已经不再是政府主导型开发模式，而是转向了居民参与型开发模式。

不可否认的是，同里在处理居民参与开发方面付出了很大的努力。难点在于，同里镇集体资产经营公司是同里镇政府的全资公司，其代表的是政府直接投资，如何把居民集体利益凸显出来目前尚未得到有效解决。

在江南古镇旅游发展的后期，居民参与旅游开发成为一种普遍现象。王云才的研究表明，就居民参与旅游业的主要途径来看，西塘51.9%、乌镇44.18%和南浔43.7%的居民纷纷以各种形式参与到旅游业中，主要为经营商店、开设家庭旅馆、开发古镇特色产品、出租房屋给外地人经营旅游服务业等。

西塘的民居客栈大多是由居民自发筹建的。西塘居民在民居客栈管理中处于绝对主导地位，政府的管理是相对空缺的。随着旅游接待绝对数量大幅增长，游客留宿古镇的需求促使大量房屋主人开始经营民宿客栈，民居客栈成为西塘旅游住宿业的主力。虽然西塘120多家民居客栈都是“非法无照经营”的，但是政府没有对他们采取管制措施，实际上默许了它们的存在。

旅游景点的开发亦然。在西塘旅游开发初期，政府曾鼓励居民以私有产业或自筹资本投入修缮和开发旅游景点，以加快发展。2000年，政府又提出，希望通过与私有景点业主协商，以每月支付一定费用的方式，将私有景点纳入政府主导的旅游景区体系中。因协商不成，其间又花费比较大的成本处理这类纠纷，最后，政府虽然没有放弃收购与限制，但也没有严格执法，多有默许之意。正是这些默许、不作为，使得这些古镇的居民能够充分参与旅游开发，获得开发利益。周庄也有类似情况，周庄古镇里住有800多户原住民，大概有五六十家都经营民宿。政府的解决方法不是一禁了之，而是通过实施标准、服务标准使它们能够更符合市场的要求。

乌镇情况与其他古镇不同。由于乌镇所有硬件投入都由中青旅方面承担，有极高的管控权。古镇内的客栈客房收益全部归乌镇旅游开发公司所有，客栈经营者获得的只是餐饮收益。乌镇居民只拥有客栈经营权的一小部分。二期西栅景区内大量建筑开辟为民居客栈，古镇的居民生活方式难得一睹。从商业业态看，商户由乌镇旅游开发公司统一招商。本镇居民与外来经营户都可以经营。商业区域的功能定位清晰且不能让业态之间有所冲突，业态的分布及数量的规定都很严格。对于一些薄利但非常具有典型意义的传统产业商户，乌镇旅游会每年收取3000～5000元象征性的低租金甚至给予贴补，以招全传统业态，这有利于乌镇商业业态的完整与良性发展。这种做法一方面可以有效避免商户之间的恶性竞争，实现分区清晰，酒吧区、小商店区、传统工艺区布局合理，数量限定，手工艺店、特色客栈、传统餐饮等一店一户，不至于相互杀价。但是另一方面也限制了竞争，投标并非价高者得，这就造成机会主义与搭便车行为，价格上涨，游客没有选择余地。

四、边界混合的中间组织模式

这一模式的优势是，政府、古镇集体、居民、专业运作公司都参与开发，可以多方利用资源，既有政府与专业公司“看得见的手”调节遗产旅游市场，也有外来投资者、居民“看不见的手”调节市场。周庄、南浔、西塘目前都在向这一模式努力。

这种发展模式的主要特征有如下几条。第一，开发主体多样性。政府、古镇集体、居民、专业运作公司都参与开发。第二，地方政府不仅提供政策指导，而且通过直接投资参与开发，在股份公司中，古镇集体占有一定股份，或居控股地位（超过50%），或不居控股地位（低于50%）。第三，以专业公司的形式运作，更加专业、透明和规范。第四，居民通过土地或其他要素入股获得分红，或者开民宿或商店，参与到旅游开发与保护中。目前这一模式代表了未来发展的一种方向，尚在积极探索之中。

南浔古镇于2000年成立了湖州南浔旅游发展有限公司，注册资本1600万元。注册时湖州市房地产开发总公司出资900万元，湖州市南浔房地产开发物业经营公司出资500万元，湖州市南浔城建发展总公司出资200万元。2001年4月，公司开始启动修复南浔古镇工程，至2004年2月底，共投入1亿多元资金。恢复了传统的木器、丝行、米行、轿行等老字号商店，通过收购、拆除、改建、修复等，使古镇基本反映了清末民初的南浔原貌。受体制、管理权限、资金等因素影响，南浔旅游发展有限公司背负了沉重的债务，至2004年2月底，公司账面负债7170万元，自有资产经国资委评估仅1800万元，已经严重资不抵债。为此，南浔区政府不失时机提出了建立“政策支持为导向，企业投入为主体，社会效益促发展”的多元化保护与开发投资机制的战略决策。2003年，上海博大投资公司和浙江湖州南浔区签订了共同开发南浔古镇旅游合作协议，总投资23亿元。2004年4月份，南浔区政府发文正式授权“浙江南浔古镇旅游发展有限公司”独家拥有30年古镇保护性开发权和旅游经营管理权。南浔区政府持有30%股份，上海博大投资公司则以70%控股。

从2001年开始，周庄的旅游开发模式从原来的政府主导发生转型。国家旅游局批准周庄古镇旅游区为江苏省4A级旅游景区后，苏州周庄古镇旅游集团公司转变为江苏水乡周庄旅游股份有限公司。2001年4月，上海两家民营企业联合周庄本地两家民营企业参与该公司股份制改造，共同持有25%的股份，而原本独资拥有该公司的周庄镇农村集体资产经营有限公司仍持有75%股份，为第一大股东。但另有资料显示，此后陆续有资金进入，如汇银投资就持有江苏周庄水乡旅游股份有限公司5.26%的股权。这样，注册资本为5700万元人民币的股份公司资本结构，由昆山市周庄镇农村集体资产经营有限公司、昆山市创业投资有限公司、上海汇银投资有限公司、上海云海实业股份有限公司、昆山南湖对外经济贸易公司组成，占股分别为75.44%、17.54%、5.26%、0.88%、0.88%。也就是说，政府在改制后的股份公司中占有公司75%以上的股份，具有控制权。其后旅游股份公司又先后成立了游客服务中心、昆山市四季周庄文化演出有限公司等分公司。

同里古镇发展的后期，政府运作、联合开发、私有企业运作、个人运作以及非政府组织运作得到广泛发展。政府运作的项目数量为87项，占项目总数的73.36%，投入资金6632.3万元，占6年项目总投资的53.40%；其次是联合开发项目，实施数量27项，占23.08%，资金投入4980万元，占40.10%；私有企业运作、个人运作及非政府组织运作的项目数量各有1项，处于辅助角色。