三、完善人大立法主导作用的对策与建议

（一）完善立法机构和立法队伍建设

1．地方立法机构设置的完善。实现人大主导立法，不能只关注外部条件是否成熟，人大自身的建设必须先加强，其中立法机构的设置和立法队伍的培养是前提和基础。

一方面是机构设置问题。人大的机构中承担立法工作的基本上是常委会、专委会以及法制委或者法工委。另一方面，现有的立法机构也不能一成不变，社会经济不断发展变化，法律问题层出不穷，针对不同的立法问题，专委会应有不同的机构进行对接。此外，职能可以合并的不需重新设置，但是对于问题比较前沿且迫切的问题应该设置新的机构。

2．地方立法队伍建设的强化。要想使设置的立法机构发挥其应有的作用，必须为其配备专业的立法队伍，但是现实中，各省级以及设区的市级人大法制委或法工委的实际人数大概只有应有人数的60%，其中有法律背景的在职人员大概又只有实际人数的50%，专业人才严重匮乏，对立法专业化水平影响较大。针对这一问题，主要有两方面建议：一方面是引进新的专业型人才，培养高素质的立法队伍。另一方面，对在职人员要进行定期的立法培训，积极开展学习进修、理论研讨等活动，提高法治工作者的专业素养，在实践经验的基础上，不断夯实和加深理论学习，增强立法专业化水平。

（二）立法项目征集须体现多方利益

1．立法项目提出主体的多元化。立法项目的征集阶段是立法工作的开端，人大要实现主导立法，就应当使得地方性法规最终能体现多方利益。经过调研发现，政府部门的提案在立法项目中占绝大多数，人大部门和人大代表的提案较少，且涉及公共管理的事项较少，并且最终进入立法阶段的就更少了，这就使得立法计划难以体现多方利益，尤其是人民群众的利益。向团体组织以及公民征集立法项目建议的时候，大多是在政府官方网站发布公告或者报刊并不显著处刊登征集信息，存在着覆盖面小，群众获悉率低，并且反映渠道窄等问题，要解决这一问题就必须拓展立法参与渠道，让非公权力主体都能够充分地参与到立法中来。

2．非公权力主体利益的表达方式。首先，培养公民权利意识。如上所述，作为立法项目建议主体的非公权力主体囿于行政思维，传统思想中对立法是敬而远之，更不可能意识到自己享有建议权可以参与到立法当中，在法制宣传工作中要将权利意识的树立作为基础，只有意识到有权，才会学着去用权。

其次，项目征集渠道必须多样化。不同年龄层、不同职业都有着自己的信息获取的渠道和喜好，多元化的征集方式能够更广泛更高效地使群众知悉人大立法动态，也有利于人大更全面更直观地了解群众关注，进而保证人民群众的知情权和建议权。征集渠道的方式要进行创新，比如可以和相关通信公司进行合作，通过推送短信的方式向群众传递立法征集信息，收集立法征集意见。创建官方微信公众号以及官方微博账号，指派专门的人员进行推广和维护，并且要在编辑方面注重创新性、多样性、新颖性，吸引关注度，激发公众的参与和讨论热情。开发相关的APP应用也是可以借鉴的方式，不仅可以包括立法意见征集板块，而且能多方面涉及群众生活的不同领域，在方便群众生活的同时也能获取立法征集信息，积极参与其中。

再次，充分发挥人大代表的立法信息源作用。人大代表往往是来自各行各业，获取一手资料的条件相对有优势，在提出立法项目的议案之前一定要进行调研，深入人民群众中去，充分了解不同领域的前沿信息和关注点，了解群众的真实想法和立法期待，以使其提案更能代表群体性意见。

最后，对非公权力主体提交立法建议给予一定的方向性指导。对于非公权力主体而言，尤其是对普通基层群众来说，要提交一份完整专业的立法项目建议书几乎不可能，但是让他们以普通的书面语表达意见还是有可行性的，所以人大对立法项目建议书的要求要区分公权力主体和非公权力主体，对于公权力主体提交的立法项目，法律依据、主要内容等要足够专业，足够有说服力。但对于非公权力主体只需要提供方向性的指导，不要对专业性的内容有过多硬性要求。如此才会提高非公权力主体参与立法的积极性、主动性，也更能保证立法项目的群众基础。

（三）充分调研以保证地方立法的科学性和民主性

众多立法项目要形成最终年度立法计划，必然要取其精华，人大自然就要担当过筛器的角色，必要性、可行性都是要充分考虑的因素，“一刀切”要不得，充分的调研论证少不了。

1．建立健全立法意见征询制度。总体上，设区的市人大常委会，应当向其所在的省人大常委会以及其所辖区的人大常委会征求意见。《立法法》第四条规定了依法立法的原则。《立法法》第七十二条赋予了省级人大常委会审查和批准设区的市制定的地方性法规的权限。随着设区的市被普遍赋予立法权，省级人大常委会的审查工作也会日益繁重，为避免此种情况，可以让省人大常委会提前参与市级人大常委会的立法工作中来，在立法计划阶段就给予必要的指导。省级人大常委会掌握的情况更为全面，看待问题更具前瞻性，立法经验更为丰富，因此应当将立法计划报送省级人大常委会，就立法计划的合法性、前瞻性征询意见。区人大代表由选民直接选举产生，与群众接触最多，关系最为密切，对人民群众的需求了解得最为透彻，区人大常委会的意见更能体现人民意志，因此，向区人大常委会征询意见时应主要侧重于立法的必要性、可行性问题。

2．人大主导下加强与政府部门的沟通协调。立法计划中的绝大部分项目的提出者都是政府部门，我们应该承认政府部门拥有更多的实务信息，在信息获取能力上要比人大更有优势，我们强调人大立法的主导地位，一个很重要的方面就是要进行全方位的利益衡量，对于过度体现部门利益的政府议案通过沟通加以协调，尽量争取政府部门的配合与支持。

3．加强对立法项目的评估论证。首先，各方主体在提出立法项目建议时就应该已经就该项目进行过一定的调研论证。人大在对立法项目建议进行评估时，应听取相关主体对于立法项目的调研论证报告，以对该项目是否该入选立法计划的必要性和可行性有大致了解。其次，人大也必须就相关立法项目展开调研论证。此时要注重发挥人大代表以及专家学者的作用，尤其是对所调研立法项目较为熟悉的人大代表，一定要积极主动地参与到调研中，就立法项目的必要性提出意见。再次，相关的公众参与机制也要完善。例如听证会、座谈会等调研形式一定要落到实处，毕竟法规是要来于民，用于民，服务于民，必须切实听到群众的诉求。最后，立法项目的评估论证机制必须建立健全。面对众多的立法项目建议，其选择标准，主要从必要性和可行性两方面入手，必要性包括不能与上位法抵触，要与地区实际相匹配，并且要充分考虑到国家整体的立法计划走向；可行性又蕴含着立法权限以及立法技术等问题，经全方位多层次论证才能使最终进入立法计划的项目都有其合法合理性以及必要可行性。

4．立项审议标准化。在立法计划阶段也有着提案、起草以及审议等环节，在经过前期的提案、论证阶段后，立法计划的草案通过审议才可最终予以实施。在此建议各设区市制定有关立法计划编制的相关法规，其中对立法计划审议标准予以明确规定，审批时间加以确定，审议的具体过程更加细化和统一，并明确审议后的公告程序，保证公众对立法阶段的动态能够实时掌握。

5．编制立法计划须“有增有减”，不能“只立不破”。立法过程不只是制定法规，还包括修改和废止。《湖北省黄石市地方性法规立项工作办法》中第六条规定的可优先列为年度立法项目的情形中就包括“明显不适应经济社会发展，亟待修改的”，第七条规定了应当列入年度立法计划的废止项目，包括“（一）因有关法律、行政法规、省级地方性法规废止，不宜继续施行的；（二）主要内容被本市新出台的地方性法规所涵盖的；（三）因经济社会情况发生变化，不宜继续施行的；（四）法规的调整对象已不存在的；（五）其他应当废止的情形”。各省市人大可以根据自身的实际情况加以规定并严格操作，重视法规的及时修改和废止，以免出现法规冗杂，互相矛盾的问题。

（四）完善起草机制以提高立法质量

人大要把握立法主导权，必须在法规起草环节充分参与。但是我们在立项环节就已经指出现在存在的一大问题就是，政府部门提出的议案在立法计划中占大多数，若在起草环节还由其起草，那政府部门占据主导地位，立法多体现部门利益的问题还是会继续凸显，因此，要解决的问题包括以下几点：

1．明确起草主体。根据立法所涉及的事项范围将地方立法分为综合性事项法规、部门性事项法规以及专业性事项法规。由于综合性事项法规涉及面较广，考虑的问题较为全面，交由人大专委会或者法制委等立法工作机构更能体现全局观。涉及一个或者多个部门管理事项的法规，可以由政府对口部门组织起草，或者由政府部门和人大立法机构共同起草。而对于专业性较强的法规起草，则可以采取委托起草的方式。因此，针对主体问题，首先人大要自主起草法规，并且要自主起草涉及行政管理和公共管理事项的法规。通过完善立法机构的设置以及立法队伍的建设，克服自身存在的立法信息闭塞，立法质量不高等问题。其次，委托起草机制也要进行完善。涉及专业技术性的立法项目，要保证其专业性，使其真正符合该领域的实际。或者委托第三方起草，调动第三方的积极性，充分利用专家优势和科研技术支持。在此过程中，人大必须予以指导和把控原则性、框架性的问题，部门之间的协调和需要提供的帮助服务也需要人大配合。

2．人大须提前介入草案起草过程。政府部门起草，不仅使得法规过度体现部门利益，也不断削弱人大立法的主导地位。现实中，人大介入时间晚，无暇调研论证，形式审查之后就付诸审议表决，导致后续一系列问题需要补救。这就要求人大提前介入政府草案起草的进程，从起草到调研到审议等全程参与，人大要及时掌握立法动态，适时地提出意见，提供帮助，进行协调，给予指导。

3．积极组织开展起草阶段的立法调研。立法调研应该是贯穿立法工作的全过程，立法计划阶段的调研主要是理论层面的论证，草案阶段则要更侧重发现现实中的问题。人大立法机构，人大代表，政府部门以及专家学者等都要积极参与，从不同的角度出发，利用不同的形式，尽量发现问题，尤其是新出现的问题，以保证法规草案的全面性和与时俱进，并通过实践调研对理论进行论证。

（五）法案审议过程中发挥人大主导作用的建议

人大是法规草案的审议和最终决定机关，充分发挥人大作为民意机关的作用，集中各方意见建议、协调各方利益诉求才是人大主导立法真正使命。人大在这一过程处于超然中立又绝对权威的地位，超然中立是指人大在审议过程中应为包括政府职能部门在内的所有利益相关方提供大体相同的利益表达机会，让不同的利益诉求都能在人大舞台上充分角力，充分辩论，而不偏倚任何一方；绝对权威是指人大才是法案的最终决定者，应当主导、控制整个法案的制定过程，在听取各方意见后，在科学民主的基础上按照法定程序通过法案，而不受外界的干扰。为实现这一目标，就要有针对性地解决目前制约人大在审议过程中发挥主导作用的各种问题，对症下药。

1．完善法规审议机制。法规审议是人大立法过程中的重要环节，也是人大发挥立法主导权的关键环节。能否在法规审议环节占据主导权将决定着人大能否真正主导立法，人大主导审议意味着人大可以综合多方面的意见修改提案人的提案，寻找最佳方案，避免出现部门立法。针对目前审议环节出现的人大内部因分工不明、衔接不当，导致问题，人大常委会应加强审议环节的组织协调：一是在原有二审制的基础上进一步细化各审次审查的范围和重点，科学安排审次。对于情况复杂、综合性、基础性较强的法律议案，应当加强协作，适当增加审次；同时要加强法制委和各专委会之间内部沟通协调配合，必要时可以通过联席会议的形式化解冲突，以避免出现不必要内耗；此外，负责二审的常委会委员对法规的介入时间应当提前，保障委员们有充分的时间了解草案，同时应当为委员们调查研究提供必要的经费保障，建立经常性的调研机制，为委员们履职提供坚强保障。二是创新审议方式。目前各地人大主要有分组审议和联组审议两种方式，必要时可以将两种审议方式相结合，对于分歧重大且涉及重大的问题可以联组进行集中审议、多次审议。三是创新表决方式。对于个别重要单独条款可以采取单独表决机制，甚至逐条表决机制，同时在审议过程中应当引入普遍辩论机制，以便法案在表决前能够得到充分的讨论。人大常委会组成人员也应当提高责任意识，积极参与法案的讨论、辩论中来。

2．加强人大自身建设，提高立法能力和立法水平。一是加强专业性立法人才建设，各专门委员会应当有相当比例对该专门委员会所属领域相当精通的专业性人才，法制委员会工作人员应当具有全日制法学教育背景，并应积极吸收法律院校、法律实务部门优秀人才的加入，不断地充实立法人才队伍；二是在审议过程中可以通过召开座谈会、专家论证会的方式积极邀请相关领域专家参与，甚至可以委托相关专家围绕着相关法案议题开展课题论证，发挥专家的智囊团作用；三是注重实地调研，建立和完善审议阶段常规调研机制，成立专门的调研组，深入政府部门、管理相对人、人大代表以及基层人大、基层群众开展相关调研，深入相关领域、相关行业，了解法案拟规范领域、行业的实际情况，对立法草案进行科学分析、充分论证，保证立法质量。

3．强化人大立法主体责任意识，建立立法考评机制。各级人大代表，常委，人大机关工作人员都要切实增强履行立法职责、发挥人大在立法中的主导作用的责任感和使命感。应建立立法考评机制，对立法主体在立法活动过程中履职情况实施监督，督促其认真履行使命职责，对于不作为、乱作为的立法主体应当有相应的惩罚措施。

4．加强立法协商和完善民主立法。人大应当注重与政府之间的良性互动，在坚持党委统一领导的大原则之下，应当赋予人大一定的独立性和自主性，建立在党委领导下的人大与政府的良性互动机制，避免人大过分依赖政府。根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围和类型，提供不同的参与途径和形式。第一，健全和完善人大立法公众参与的网络平台。充分发挥人大门户网站、官方微信、官方微博的作用，整合工作宣传、信息查询、意见征集、信息反馈等功能，及时发布立法信息，扩大公众的知情权，强化参与互动机制，及时回应社会关切。第二，健全和完善公民旁听制度和听证制度。允许和方便公民旁听人大会议、常委会会议和专门委员会会议的一些专题会议，旁听会议要亲民、便民，听证会要平民化、常态化，会议组织者可根据会场容量或议题需要确定参加人数，公民凭有效身份证件登记即可，受邀代表应体现广泛性和代表性，应当包括政府部门、利益相关方、基层工作者、人大代表等。第三，建立常态化的调研机制。涉及相关行业、相关领域的立法，应当深入有关部门、有关行业，深入基层，深入社区，广泛收集民意。第四，建立人大征求意见反馈机制。凡是面向社会征求意见的事项，对公众提出的意见都要逐条进行认真研究，对合理的意见尽量吸收，并通过适当方式对意见采纳情况进行反馈。

 

（课题组成员：陈小君系中南财经政法大学法学院教授、博士生导师，李俊、陆剑系中南财经政法大学法学院副教授、博士。）