总报告
关中—天水经济区城镇化发展研究总报告
课题组注1
摘 要
国家“十二五”规划中明确提出要大力促进区域协调发展并积极稳妥地推进城镇化建设的总体指导方针，要坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置。与此相呼应， “十二五”期间，如何抓住新一轮西部大开发的重大机遇，深入实施关中—天水经济区发展规划，加快推进关中—天水经济区发展战略成为经济区面临的一个重大课题。科学合理、积极稳妥地推进关中—天水经济区城镇化是我们对这一课题的总体回答。党的十八大报告明确指出，城镇化是建设全面小康社会的载体，是实现经济发展方式转变的重点。总报告首先描述了关中—天水经济区城镇化发展的现状，运用回归函数分析说明了本地区城镇化发展水平与地区经济增长二者之间存在的正向关系，说明了城镇化可以带动工业化发展、推进市场化进程、提高信息化速度。总报告通过大量文献研究，从三维角度透析城镇化发展，构建了关中—天水经济区城镇化发展水平的指标评价体系，运用模糊层次分析法得出各影响因素的指标权重，运用几何平均数对关中—天水经济区协调发展进行了测度。总报告以全国2001年的指标数据为基准，通过横向、纵向的比较研究，分析了关中—天水经济区城镇化发展的影响因素。基于以上分析结论，总报告提出了推进关中—天水经济区城镇化发展的构想：以城乡统筹为核心抓手推进关中—天水经济区市民化，以提升城镇承载力为中心目标推进关中—天水经济区市政化，以绿色低碳为导向再造关中—天水经济区特色产业体系。
关键词：城镇化 关中—天水经济区
一、关中—天水经济区城镇化发展的现状
(一)关中—天水经济区城镇化发展的历程
关中—天水地区是我国古代文明发祥地之一，同时也是我国农业生产开发最早的地区之一。大约在6 000年前，半坡人就在这里从事农业生产、饲养家畜、打猎捕捞、采集果实。当时种植的谷物主要是粟。到了西周末年，关中地区的农业生产有了新的发展，并向其他地区传播。历史上，关中—天水经济区的城镇化发展较快，并且一度达到较高的发展水平。由于朝代变迁、政治中心迁移、社会动荡以及战乱破坏等因素的影响，关中—天水经济区的城镇化发展陷入了衰退与萧条的阶段。1936年，陇海铁路至宝鸡段的竣工与通车、抗日战争时期人员物资等的迁入带领关中—天水经济区的城镇化迈入了新的发展阶段，城镇化发展逐渐走出了衰退与萧条时期。1949年中华人民共和国成立之后，关中—天水经济区的城镇化真正迈入了快速、有序的发展时期。总体来看，1949年后的城镇化发展大致经历了以下几个阶段。
1950—1957年，关中—天水经济区是这一时期国家重点建设的地区，国家重点建设项目以及大型工业项目的引入，使关中—天水经济区的城镇化发展达到了第一次高潮。由于经济建设的需要，大量技术工作人员与管理人员不断迁入关中—天水经济区，与此同时，高等院校的相继成立、扩大招生也为关中—天水经济区的城镇化发展带来了新的契机。
1958—1977年，在“大跃进”运动推动经济迅猛发展的同时，城镇化规模也不断得到扩张。这一时期关中—天水经济区的城镇化水平达到了历史顶峰。随后，受三年自然灾害等因素的影响，经济出现滑坡，国家因此出台了包括动员大批城镇人口返乡、调整市镇建制、撤销部分市镇等在内的政策，关中—天水经济区的城镇化发展进程近乎停滞。接着，“文化大革命”导致国民经济濒临崩溃，粮食生产停滞不前，一些国家大中型工业建设项目被迫停止或受到限制，大批城镇知识青年被动员上山下乡，集体和个体经济发展受到限制。种种因素导致了城镇发展停滞甚至萎缩，制约着城镇化进程。此外，陕西作为当时国家三线建设的重点区域，大量的工业企业布置在远离城镇的山区，因而很少形成新的城镇。
改革开放以来，关中—天水经济区各类生产要素向城镇集聚的速度不断加快，城镇功能不断完善，城镇化水平逐步提高。最初几年的城镇化发展主要以政策性推动为主，如知青返城、干部及知识分子家属农转非等带动了关中—天水经济区的城镇发展。后来实行了农村经济体制改革后，大批剩余劳动力进城务工或者经商，促进了城镇经济的又一轮发展，加速了市镇人口的增长，并使一批城镇迅速发展起来。但是，随着国家投资重点东移，关中—天水经济区失去了以往城镇化赖以发展的主要动力，加之乡镇企业发展缓慢，城镇吸纳人口的能力不强，关中—天水经济区的城镇化发展水平与东部沿海地区的差距不断拉大。
(二)关中—天水经济区城镇化发展取得的成就
城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一个历史过程。具体而言，城镇化发展水平可以通过设镇数量、城镇人口、城镇居民人均收入等指标来衡量。
关中—天水经济区设镇数量在2000年到2010年间变化不大，由2000年的513个增加到2010年的519个，而2011年关中—天水经济区设镇数量就增加到619个(见图1)，这主要是由于关中—天水经济区进行了乡镇改革(部分乡改革为镇)，改革的顺利进行有利于城市的规划和区域经济的发展。
图1 2000—2011年关中—天水经济区的设镇数量
关中—天水经济区的城镇人口从2004年的1 774万人增加到2011年的2 438万人，增长了0.37倍，年平均增长率达到4.65%(见图2)。由于关中—天水经济区可耕地面积的减少和生产力水平的不断提高，关中—天水经济区富余劳动力数量逐年增多。大部分地区的农村人口外流到了城区，农村本地人口不断减少，城镇人口不断增多，这就为城镇化的发展提供了劳动力资源，加快了城镇化进程。
图2 2004—2011年关中—天水经济区的城镇人口
与城镇人口的绝对数量不同，人口城镇化率是衡量城镇化发展水平的标准化指标。如图3所示，十六大以来关中—天水经济区的城镇化发展迅速，2002—2009年的城镇化率以平均每年1个百分点的速度增长，并在2010年有较大突破，但仍然没有达到50%，低于世界平均水平。《西部蓝皮书：中国西部发展报告(2013)》预计，未来西部地区经济将呈现继续快速增长态势，城镇化水平仍将保持快速上升的势头，并成为拉动经济增长的重要动力，预计城镇化水平将达到46%以上。
图3 2002—2011年关中—天水经济区的城镇化率
关中—天水经济区的城镇居民人均收入从2001年的5 484元增长到2011年的18 245元，增加了2.3倍，年平均增长率达到12.77%(见图4)。随着关中—天水经济区的城镇化进程不断深入，关中—天水经济区农民收入不断提高。
图4 2006—2011年关中—天水经济区的城镇居民人均可支配收入
2001年以来，关中—天水经济区的经济总量不断增长，到2010年经济总量达到6 939.03亿元。2001—2004年，经济增长率逐步上升；2004—2006年，经济增长率略有下降；2006—2008年，经济增长速度再次提升，受2008年金融危机影响，2009年经济增速出现大幅下滑，2010年在国家各种积极政策的刺激下，关中—天水经济区的经济增速再次回到20%以上。2001—2010年，关中—天水经济区GDP年平均增长率为17.87%(见图5)。
图5 2001—2010年关中—天水经济区经济总量
(三)关中—天水经济区城镇化发展过程中存在的问题
改革开放后，关中—天水经济区的城镇化水平有了快速提高，在西安这个大城市对周边地区的辐射带动作用下，区域内城镇化进程不断加快，但同时也存在着一些问题。
1.城镇体系的等级规模和空间布局不合理
城镇体系是区域内经济布局、要素流动、信息传输等的依托，合理的城镇体系应是大、中、小城市在一定数量上按一定比例组成，城镇等级具有连续性，利于要素、信息等的顺利流动及分配。关中—天水经济区现有城镇体系的组合明显表现为：在首位城市西安市和其余城市之间存在巨大差距，缺少中间等级的城市，即较大城市，致使城市首位度偏高，西安市对应的空间范围较大，而西安市自身的影响力却难以波及整个区域，不利于西安市效能的发挥和各种生产要素的扩散，造成大量生产要素向城市聚集。这种城市与区域的关系扩大了城乡之间、城市与城市之间的差距。若从城镇空间分布而言，关中—天水经济区城镇分布呈现出明显的城镇稀疏区和城镇密集区。城镇密集区主要为陇海铁路沿线地区，这些地区城镇密度大，其中有些地区已密集连片成为城镇群。而在其他地区，城镇密度、城镇等级均很低，地区发展缺乏增长极。
2.城镇职能结构不明确，区域中心城市的功能不突出
社会政治、经济和文化职能是城镇的三大基本职能。关中—天水经济区的许多城镇都是形成于计划经济体制下，这些城镇明显的产业结构趋同性使城镇的职能结构颇为相似，城镇的个性不足、主导产业不明、优势产业不优、城市经济职能普遍偏弱。传统计划经济体制下形成的产业结构与市场经济之间的矛盾突出，城镇经济缺乏市场竞争能力，不利于对区域的整体带动。中心城市是区域内的重要增长极，起着组织和带动区域发展的作用，中心城市的辐射力和吸引力应能够波及整个区域。由于关中—天水经济区大多数区域中心城市的产业结构形成于传统计划经济体制下，这种产业结构与区域内的资源、社会经济条件相脱节，中心城市的发展对区域的意义不大，区域受益较小。此外，大多数中心城市的社会经济发展水平低，不能很好地发挥其对区域发展的核心作用。
3.城镇管理水平较低，政策滞后
目前，关中—天水经济区内“市”的管理仍然沿用计划经济模式，政府没有将市场机制真正引入城市化管理，没有用经营城镇的理念来建设城市、管理市镇、加强基础设施建设、完善社会服务及居住服务功能。一些城市规划水平较差，缺乏全局规划统筹指导，致使城市建设往往出现“一年建、两年改、三年推倒再重来”的情况，浪费原本就十分有限的建设资金，导致资金更加拮据。由于我国户籍管理长期形成的二元结构特征，农民或外来流动人口进城定居的门槛很难逾越。近年来，虽然一些城市也进行了户籍管理改革，放宽了进城定居人口的限制条件，使流入人口增加，为流入地创造了巨大的社会财富，但这些人口不能享受当地在子女教育、劳动就业、住房、医疗、养老等方面的社会保障福利，在心理上不稳定。
4.城镇功能差，基础设施水平低
关中—天水经济区的城镇普遍存在服务功能不全，缺乏产业支撑，已有的产业结构趋同、互补性差等缺点。许多城镇都是形成于计划经济体制下，这些城镇明显的产业结构趋同性使城镇的职能结构颇为相似，城镇的个性不足、主导产业不明、优势产业不优、城市的经济职能普遍偏弱。尤其是西安作为唯一的大城市未能很好地发挥集聚作用和辐射效应，对周边城镇及农村的带动作用不强。同时城市基础设施条件比较差，存在交通拥挤、环境污染严重、水资源短缺等问题。
二、关中—天水经济区城镇化与经济发展的相关性分析
关中—天水经济区地处亚欧大陆桥中心，是承东启西、连接南北的全国内陆型经济开发战略要地，具有科教实力雄厚、工业基础良好、文化积淀深厚、城镇带初步形成的特点，不仅是西部大开发的战略重点和率先发展区 ，同时也将成为西部地区未来经济发展格局的核心。《关中—天水经济区发展规划》中明确提出，2020年要实现西(安)咸(阳)经济一体化，建立国际现代化大都市，城镇群集聚发展，城乡统筹取得突破，城镇化率达到60%。 自2009年成立以来，该地区经济始终保持着良好的增长态势，平均每年保持着19.5%的增长率，区域经济结构也日益趋向合理。随着关中—天水经济区经济的协调发展，投入结构与产业结构在需求与技术的变化下由第一产业向第二、第三产业大规模转移，导致资本与人口在城市高度集聚，并因此加快了城镇化进程。区域经济发展既是城巿产生和发展的基本前提，同时也是城镇化发展的根本动力。
相反，城镇化作为区域经济发展(工业化、现代化)进程中一种具有客观规律性的经济社会现象，随着农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集和城市文明不断向农村扩散的三位一体的社会变迁，其在生产力布局中逐渐起着战略支撑点、核心节点和增长极点的作用，是区域经济社会发展的重要源泉。城镇化水平是衡量一个国家或地区的经济社会发展水平的重要指标，一个国家或区域的经济及社会发展水平越高，该国或区域的城镇化率也就越高。因此，探讨关中—天水经济区城镇化与经济发展之间的关系，对关中—天水经济区提升城镇化水平、推动经济发展，以及加强二者间的良性互动，都具有极其深远的意义。本节将从区域经济发展的角度，分析关中—天水经济区城镇化发展水平与经济增长、工业化、市场化以及信息化之间的相关关系。
(一)推动经济增长
1.城镇化推动关中—天水经济区经济增长的理论分析
经济增长作为城镇化发展的根本动力，在城市的产生和发展中发挥了相当重要的作用。伴随着关中—天水经济区经济的增长，产业结构由于需求和技术水平的变化不断优化，以农业为基础的经济逐步向以工业和服务业为基础的经济转变，且在规模经济和集聚经济的作用下，第二、第三产业逐步向城市地区聚集，城市数量不断增加、规模不断扩大。此外，大量劳动力以及其他要素投入从农村部门转向城市经济部门，就业结构发生巨大变化，导致人口连续不断地从农村地区向城市迁移。由此可以看出，城镇化已成为关中—天水经济区经济发展客观且不可避免的结果，那么反过来城镇化又将如何推动关中—天水经济区的经济增长呢？
根据经济增长理论，经济增长是由供给和需求的共同增长决定的。关中—天水经济区的供给和需求能否保持长期快速增长，其关键因素在于区域内的劳动力转移、劳动力素质以及内部需求，而所有这些因素都依赖于城镇化进程的推进。
(1)劳动力转移和劳动力素质
依照一般经济增长因素分析，资本扩张、全要素生产率和劳动力增长是决定经济增长速度的三大主要因素。其中，资本扩张对关中—天水经济区经济有着很强的资金推动作用，并且在今后仍将发挥重要作用，但其对关中—天水经济区经济增长的贡献会有所降低。这是因为资本在生产要素中是以存量形式发挥作用的，即使投资率和投资增长速度保持不变，资本要素的推动作用也会随着资本存量增长速度的下降而逐渐降低。事实上，随着关中—天水经济区投资率的持续走高，不仅未来继续升高难度大，就是长期保持现有投资水平也是困难的。其次，关中—天水经济区的劳动力总量的增长速度不会太快，而是会非常平稳。就全国来说，近10年就业总人口的年均增长率约为1%，今后也不会有太大的变化。因此，关中—天水经济区的经济增长只能寄希望于全要素生产率，其主要由劳动力转移、劳动力素质和技术水平等因素决定。考虑到关中—天水经济区的长远发展和可操作性，这些因素中最值得挖掘的潜力应该在劳动力转移和劳动力素质上，而这两者都可以通过城镇化得以实现。
一方面，关中—天水经济区的城镇化可以实现农村劳动力向城市的转移，即把劳动力从生产率水平低下的农业向生产率水平较高的第二、第三产业转移。这不仅有利于缓解农村人口压力与土地承载力之间的矛盾，推动农业的适度规模经营、增加农民的收入，还可以优化资源配置、促进工业与服务业的大力发展、有效地提高全社会劳动生产率，为关中—天水经济区的经济增长作出巨大贡献。
另一方面，关中—天水经济区的城镇化能够提高劳动力素质。在劳动力要素中，起决定性作用的往往不是劳动力的数量，而是其质量。与农村相比，城市通常拥有良好的生活环境、较高的教育水平以及更多获得职业技术培训的机会， 因此城市劳动力素质也相对较高。随着关中—天水经济区城镇化进程的推进，城乡布局的调整与农民身份的转变使得农民的生产、生活方式发生了巨大转变，身体素质和文化素质也有了较大提高。例如，农民进城务工后，通过工作单位的职业培训，会逐步意识到知识和技术的重要性，并有主动学习知识以及提高技术水平的愿望，这有利于提高劳动生产率。
(2)扩大内需
投资、消费和进出口是拉动经济增长的“三驾马车”，在当前国际金融危机导致世界经济衰退、我国有效需求不足、出口疲弱以及经济由短缺走向全面过剩的宏观经济情况下，我们尤其应当重视发挥消费需求的作用，努力扩大消费需求，从而实现扩内需、保增长、调结构的目标，关中—天水经济区也不例外。扩大关中—天水经济区的消费需求是保持其经济健康发展的关键，也是拉动其经济增长的根本动力。大力推动关中—天水经济区城镇化可以有效地启动内需，能够直接拉动消费需求和投资需求的增长，创造出新的经济增长空间。
首先，推进关中—天水经济区城镇化是扩大消费需求的有效途径之一。根据历史数据测算，城市居民的平均消费支出是农村居民的三倍以上。农村消费水平低下是当前有效需求不足的一个重要原因，想要改变这种现状，关键是要让更多的农民进城，使他们转变为城镇居民。由此可以看出，人口尤其是农村人口众多的关中—天水经济区的城镇化发展空间巨大，且城镇化的快速发展可以为区域经济腾飞提供强有力的内需支撑。随着关中—天水经济区城镇化水平的不断提高，一方面，工业和服务业向城镇的转移为经济区创造了大量的就业机会，城镇吸纳农村富余劳动力的能力不断增强。进城务工的农民在充分就业的同时能在城市中获得更高的人均收入，而依照收入水平与消费存在的正相关关系，消费也会随着收入的增加而升级。另一方面，农村居民的消费心理开始不断向城镇靠拢，最终将达到城乡一体化。在此过程中，农村消费者会把城市作为消费潮流的风向标并且主动模仿，不断更新消费心理和消费内容。由此可见，推动关中—天水经济区城镇化能从不同层面改变社会的消费心理，它与人均收入水平提高等因素共同构成经济区消费需求升级的必要条件。
其次，关中—天水经济区的城镇化也可以带动投资需求的增长。随着关中—天水经济区城镇化及其带来的城市数量、人口与规模的扩大，为解决新增城镇人口的就业问题和满足消费需求的增长，第二、第三产业的投资会持续扩大。加速城镇化建设，势必要加大对城市基础设施、住房建设、城镇间交通网建设和环保建设等的投资，而这些投资需求是不可估量的，而且城镇化建设的每一个环节都刺激着相关产业的发展，例如第二产业中的建筑、冶金、建材、装备制造业以及第三产业中的金融、批发零售、现代物流、设计规划、家政服务业等。同时，推动关中—天水经济区城镇化的重要意义还在于能够有效地带动民间投资。因此，从投资需求的角度来看，关中—天水经济区的城镇化进程必将推动政府和投资者的投资升级，从而拉动区域经济的持续增长。
最后，关中—天水经济区的城镇化不仅在劳动力转移和扩大内需中有良好表现，还能够较好地促进区域的整体发展。在城镇化水平不断提高的过程中，关中—天水经济区内的城镇数量与规模进一步扩大，这使大城市能更加充分地发挥对周边小城镇与农村地区的扩散效应。一方面，由于城镇化的纵向发展，中心城市地价飞涨、生产成本升高的状况不断削弱企业的经济效益，许多企业选择迁出大城市，转移到土地价格低、生产成本较小的周边小城镇，从而有利于带动小城镇的发展；另一方面，城镇化对农村地区的扩散效应表现在返乡的农村人口把资金、先进知识以及科学技术带回农村，从而起到反哺农业、带动农村经济社会快速发展的作用。
综上所述，关中—天水经济区城镇化作为实现经济增长的有效途径，可以通过供给、需求和区域整体发展来推动经济增长，如图6所示。
图6 关中—天水经济区城镇化推动经济增长示意图
2.关中—天水经济区城镇化对其经济增长的贡献率分析
上文已经分析了关中—天水经济区城镇化进程对其经济增长的推动作用，它不仅促进了劳动力转移、消费需求升级等，同时也为经济增长与社会进步提供了重要的平台。若想进一步定量地分析关中—天水经济区城镇化对其经济增长的贡献率，我们可以采用计量经济学中的多元回归分析方法进行研究，找出它们之间的相关关系。考虑到数据的可获得性和可靠性，我们采用城镇人口与总人口的比重表示关中—天水经济区的城镇化水平，用人均GDP这一指标表示关中—天水经济区的经济发展水平。考虑到城镇化对经济增长的影响的滞后性，模型设为：
log(Yt)=a+bXt+cXt－1+dXt－2+ε
其中，Yt为t年的人均GDP， Xt为t年的城镇化水平，Xt-1为t-1年的城镇化水平，Xt-2为t-2年的城镇化水平，a、b、c、d为待定参数，ε为随机扰动项。
通过整理关中—天水经济区2002—2011年的数据，可以得到表1。
表1关中—天水经济区*2002—2011年的人均GDP和城镇化水平
* 关中—天水经济区的上述数据由西安、铜川、咸阳、宝鸡、渭南、商洛、杨凌和天水这几个地区的数据组成。
** 城镇化水平(%)=非农业人口数/总人口数。
资料来源：根据2002—2011年各市国民经济和社会发展统计公报、《中国城市统计年鉴》整理而成。
运用Eviews5.0软件计算可得：
logYt=2.973 880 95+0.783 842 091 6Xt+0.335 652 995 6Xt－1
(43.202 71) (3.478 536) (2.528 434)
+5.840 176 382Xt－2
(13.708 58)
R2=0.997 758, 2=0.996 077, DW=2.737 428, F=593.396 7
从R2和2的值可以看出，模型的拟合效果很好，从F统计量与t统计量的值可以看出解释变量与被解释变量之间存在显著的线性相关关系。其中，关中—天水经济区当年的城镇化水平增长1个百分点，当年的人均GDP增长0.78个百分点；上一年的城镇化水平增加1个百分点，当年的人均GDP增长0.34个百分点；前年的城镇化水平增加1个百分点，当年的人均GDP增长5.84个百分点。根据以上实证分析结果，我们可以看出，关中—天水经济区城镇化水平与其经济增长有着很强的正相关关系，尤其是前年的城镇化水平(由于滞后性)对经济增长做出了巨大贡献。因此，城镇化是关中—天水经济区经济发展的一个不可忽视的因素，大力推动新型城镇化的发展进程，这是毋庸置疑的。
(二)推动工业化
一个国家或地区的经济发展，在地域结构上必须经历城镇化进程，而产业结构上则必将经历工业化进程。所谓工业化，是一个国家由传统落后的农业国向先进现代的工业国转变的一系列社会、经济与文化发展过程，具体表现为农业劳动力向第二和第三产业转移、 农村人口向城镇转移、手工操作被机器制造业代替、工业产值超过农业产值、工业成为国民经济主体的过程。制造工业的迅速扩张将会促进整个国民经济结构的成功转换以及社会生产力的大幅度提高，因此它不仅是发展中国家用以提高物质生活水平的一个必要手段，也是实现社会经济转型和城市经济增长的重要途径。
工业革命以来的世界经济发展史表明，城镇化和工业化之间有着相互联系、相互促进的内在关系。 一方面，城镇化取决于工业化，工业化是加快经济社会发展的第一推动力，工业经济的发展将有效地推动城镇化；另一方面，城镇化反过来会促进工业化的进步，是工业化发展的强大动力。因此，在城镇化与工业化的相互作用下将形成一种新的合力，共同推动关中—天水经济区的经济社会发展，我们可用如下函数来表示这一合力。
E=F(I， G)
其中，E表示工业化与城镇化之间互动关系的合力，I表示工业化力，G表示城镇化力，它们会在其相互作用的过程中离析出一种新的经济形式即城市工业化。
钱纳里和赛尔昆根据对各个国家经济结构转变趋势的研究得出，随着人均收入水平的上升，工业化进程导致产业结构的转变，带动了城镇化水平的提高。城镇化的本质是资源和经济要素在地理空间上的集聚，城镇化进程则是资源和经济要素的重新配置。由于工业经济的集聚性和规模性，工业生产必然向城镇地域集聚，这一集聚过程不仅表现为生产集中，而且还体现在人口集中、 消费集中、 财富集中和政治集中等方面。因此，工业化是城镇壮大发展的必要前提，同时产生巨大的外部集聚效应，成为推动城镇化发展的主要动力。
相反，城镇作为工业经济的载体和平台，城镇化的稳步推进将促进工业化进程，工业化必须以城镇化为基础和支撑。1850年英国率先成为城镇化率达到50%的国家，此时的英国正处在被称为帝国巅峰的“维多利亚时代”，在这一时期，英国率先完成工业革命，成为“世界工厂”，其钢铁产量占世界总产量一半以上，进出口贸易占世界总额的三分之一以上，伦敦成为了国际金融、贸易中心。
首先，城镇化进程将大大促进城镇建设，扩大基础建设投资，这将产生巨大的投资需求，成为经济增长的重要动力，从而推动工业化的进一步发展。一方面，城镇化将继续扩大城市数量和规模，另一方面城镇化将对城市基础设施提出更高的要求，如道路、给排水、电力、通信、垃圾和污染物处理等，这些基础设施建设不仅是为满足城市人口生活的基本需要，也是为现代消费品进入居民消费领域所准备的基础条件。推动城镇化将带动房地产业建设、基础设施建设、市政工程建设，直接扩大对第二产业中的冶金、建材、建筑、装备制造、电子信息等行业的需求。同时还将扩大对房地产、现代物流、设计规划、咨询服务、金融保险等第三产业的需求。以上产业都将延伸产业链条，产业相关效应明显，其发展能够扩大投资需求。由此引发的投资可以消耗大量的钢铁、水泥等建筑材料，极大地缓解冶金、建材等行业产能过剩的压力。
其次，城镇化能够提高劳动力素质及工作效率。城镇化将导致人口集聚，使各种熟练劳动力、技术人员及管理人员汇合在一起，不仅使劳动力得到最合理的配置和最有效的使用，并且使劳动力富有竞争心理和进取精神。城镇居民同农村居民在精神状况方面的差异主要是由城乡迥异的生产方式所决定的，城镇集中的生产和生活方式极大地有利于劳动者各方面的发展。因此，不少经济学家认为，城镇化使农村居民脱离了农村生活的愚昧状态。
最后，城镇化的发展为工业化升级提供了良好的外部环境。城镇化主要是通过聚集效应和扩散效应来促进工业化发展的。大量人口在城镇化进程中聚集于一定的区域，不仅为工业产品提供了广阔的市场，为工业部门的发展提供了原动力，产生了无法比拟的规模优势和技术优势，而且，随着城市人口数量的增长以及居民生活水平的提高，人们对工业产品的数量和种类的需求也将大大增加，从而促进工业部门向纵深发展，因此产生了城镇的集聚功能。此外，当城镇吸引区域内的人口和要素超过临界点时，生产企业和生产要素又开始向城镇边缘区和外部迁移，并将吸纳的经济要素经过组合加工生产出新产品后，再通过信息流、商品流、要素流等不断从城镇向周边地区辐射。
2011年，作为关中—天水经济区主体的关中地区城镇化率已经达到52%，略高于全国平均水平近1.27个百分点。截至2011年，整个经济区全社会固定投资增加到6 747.22亿元，社会消费品零售总额增加到3 207.6亿元。整个经济区内的生产总值不断增加，从2002年的1 755.26亿元增长到2011年的8 443.83亿元，并且平均每年保持着远超过我国国民经济的增长速度。此外，三次产业结构不断优化，第一产业产值占经济区生产总值的比重从2002年的12.08%逐渐下降到2011年的10.36%；第二、第三产业比重则不断上升，从2002年占本经济区生产总值的87.91%上升到2011年的89.64%(详见表2)。
表22002—2011年关中—天水经济区三次产业产值统计(单位：亿元)
资料来源：根据2002—2011年各市国民经济和社会发展统计公报、《中国城市统计年鉴》整理而成。
从图7和图8可以直观看出，十年来关中—天水经济区三次产业结构有明显升级，在各产业产值快速增加的同时，第一产业占国民经济比重有所降低，第二产业比重明显增加，第三产业比重变化不大，三次产业结构得到了一定程度上的优化。在国民经济发展方式不断转变的过程中，如何快速发展第三产业、增加第三产业的比重对于关中—天水经济区来说任重而道远。
图7 2002年三次产业结构饼状图
图8 2011年三次产业结构饼状图
按照经济学家的划分标准，人均国内生产总值728~1 456美元为工业化的初级阶段，人均国内生产总值1 456~2 912美元为工业化的中级阶段。就关中—天水经济区的内部产业结构来看，其第三产业的发展还比较薄弱，工业化进程处在从初级向中级过渡的发展阶段。第三产业的快速发展需要一定的人口规模作为服务对象，城镇化进程的推进能给第三产业带来极大的发展机遇，创造大量的就业机会，并推动城镇居民的消费升级。此外，根据诺塞姆曲线，一般城镇人口占全部人口的比重在30%~70%为城镇化发展的加速阶段。在此阶段，人口、资金等生产要素将迅速向城镇聚集，城镇化水平也将迅速提高，进而推动工业化加快发展。
(三)推动市场化
推动关中—天水经济区城镇化进程需要打破城乡二元结构，这种二元结构不仅仅是物质形态上的城乡差异，而且体现在更深的制度层面，其中土地分集体与国有、户口分城市与农村就是典型的二元结构产物。城镇化要破除城乡二元结构，首先就是要破除土地制度与户籍制度。当然在既有的利益条件下，无法一次性打破这种格局，必须借助市场化的力量来推动。从城乡角度来看，城镇资源市场化的跟进速度要快于农村，取消住房福利分配、集体国有企业改制等打破了原有城市户口固化的部分福利，也正是由于破除城市户口背后的福利才给农业转移人口带来了发展机会。随着市场经济的发展和推动，城镇的就业机会、收入水平、公共服务会吸引剩余劳动力从农村出来到城市就业，但他们能否或者愿意在城镇长期居住还不一定。这将取决于两个因素，一是城市公共服务对农业转移人口的全面开放程度，二是农业转移人口原有农村资源资产(本)化力度。前者是城镇化的重点，而后者则依赖于农村市场化。
关中—天水经济区要想实施高质量的新型城镇化，需要通过要素的进一步市场化改革来完成，需要以市场化改革来推动城镇化红利。需要让要素自由流动，最大限度地优化资源配置，形成城乡统一的建设用地市场，才能完成土地资源的集约利用和高效配置；需要打破户籍二元结构的坚冰，才能形成一个更健康、更合理的人力资源市场。此外，金融产品和服务的创新，也能为进一步的城镇化提供更多资金支持。
当然，关中—天水经济区的城镇化发展也为该地区市场经济的发展提供了必需的基础设施及良好的投资环境，不断加快市场化步伐对提高关中—天水经济区的竞争力具有重大的意义。从宏观上看，我国正处在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的时期，市场化是该地区经济发展的必然趋势。城镇化过程实质上就是资源配置市场化的过程，其具体表现在：第一，农村人口向城镇流动，导致城镇规模不断扩大；第二，加速了城乡各生产要素的重新配置和相互交流；第三，城镇化发展到一定阶段，将更好地促进社会经济资源的优化配置。自2009年关中—天水经济区成立至今，其在改革开放的浪潮中实现了经济的快速发展，市场逐渐成为解决社会、政治和经济问题的基础手段，再加之政府职能发生转变，政府对经济的管制合理放松，市场在经济发展中起到了越来越重要的作用。
“统一、开放、竞争、有序”是关中—天水经济区市场化的目标。针对关中—天水经济区的自身情况，要想实现市场化，必须首先推进要素市场化体系的建设。积极培育发展技术市场，做好产学研结合，促进科技成果转化，保护完善的知识产权制度与体系；建立统一的人力资源市场和人力资源开发管理机制，促进地区内部以及地区之间劳动力的自由流动；建立健全土地使用产权市场，严格管理土地一级市场，完善集体土地征用和补偿机制，建立合法规范的农村土地承包权市场，加强土地储备和有序供给。其次，建立健全市场价格调节机制。再次，由于我国的资本市场开放程度不高，应在允许的范围内尽可能为资金进出资本市场提供最自由的环境，加快该地区金融体系多元化和金融机构多样化的步伐，积极开拓金融渠道、健全金融市场、扩大直接和间接融资。最后，切实转变政府职能对该地区市场化也起着不可忽视的作用，要发挥政府在经济活动中的服务功能，减少和规范行政审批，提高行政效率；强化社会公共管理和服务，构建责任型政府和服务型政府，着力增强各级政府的社会管理和公共服务职能。
(四)推进信息化
关中—天水经济区在推进城镇化发展的同时，也将促进信息化的发展。首先，城镇化为信息化提供了载体和依托，只有关中—天水经济区的城镇化达到一定水平，才能成为该地区信息化的良好栖息之地。信息化是城镇化、工业化发展到一定历史阶段出现的产物，是城镇化和工业化相互促进、发展的直接成果。城镇化是信息技术与信息产业发展的空间与场所，信息化则是城镇化的经济内容。城镇化与信息化相互依存，没有城镇化，信息化就失去了栖身之地；没有信息化，城镇化便失去了城镇的灵魂与进步的动力。其次，信息化对城镇化具有带动作用。信息化能够提升和整合城镇功能，改善城镇产业、就业结构，提高城镇居民素质，使城镇化在信息化中得到进一步提升，从而实现信息城镇化。
自关中—天水经济区成立以来，该地区的信息化水平有了明显的提高。在农业方面，关中—天水地区拥有国家唯一的农业高新技术产业示范区——杨凌示范区，有国家“985工程”和“211工程”重点支持的一批涉农大学、科研机构和国家级的重点实验室，有100多个涉农学科及专业，6 000多名农业科技中高级人才组成的强大阵容。因此，依靠科技进步，强调科技在农业发展中的作用，实行科技领先战略是关中地区和天水市近年来发展农业产业化的根本举措。农业信息服务的提升使得农业增效、农民增收日渐明显。在经济区内已初步形成了若干以农业和农民为核心服务对象、符合当地实际、形式多样的农业信息服务模式，如服务站模式、龙头企业带动服务模式、合作经济组织带动服务模式、农业科技专家大院带动服务模式、农技“110”服务模式、农业信息网模式、移动农信通“12582”和联通电子农务模式、杨凌农高会模式等。自2007年实施信息入村工程起，到2012年基本实现了关中—天水经济区全面信息网络的全面覆盖。通过网络促销，农产品销售和农民收入有了明显提高。由此可见，关中—天水经济区的信息化为该地区经济发展起到了显著的促进作用，加速了该地区城镇化的步伐，也为该地区更进一步的信息化提供了物质保证和发展动力。
核心城市西安(含咸阳)信息技术产业的快速发展，给关中—天水经济区的信息化发展提供了重要的技术支持。自1998年12月成立以来，西安软件园作为西安高新区发展软件和服务外包产业的专业园区，先后被认定为国家级的软件产业基地和示范区，是目前国内四个拥有国家软件“双基地”的园区之一。自2001年开园以来，产业发展保持着每年30%以上的增速，每年新增加的企业过百家，世界IT百强企业不断入驻西安高新区，每年新增就业人数2万左右，已在软件开发、软件应用、信息服务等方面形成了特色鲜明、充满活力和潜力的产业集群。西安作为关中—天水经济区发展的重要引擎，不仅带动着其他次核心城市，如宝鸡、咸阳、渭南等城市的信息化发展，也在大力培育和发展战略性新兴产业，抢占未来“制高点”。随着信息技术产业的进一步发展，2008年西安软件产业总产值达到150亿元，2009年实现200.5亿元，占全国的2.3%，同比增加了43.38%。在城镇化过程有条不紊的推进中，关中—天水经济区积极发展第三代移动通信，推动电信基础设施共建共享和业务应用，加快关中—天水干线光缆环形结构网络建设，积极采用光纤接入技术，大力发展用户宽带接入网，推进数字化区域建设，建成有线、地面和卫星三位一体的广播电视传输网络，全面推进数字电视业务发展。
除此之外，信息化成为城镇化的提升机和加速器，为城市产业升级和城市功能提升提供源源不断的动力。信息化水平的提高主要体现在信息技术突飞猛进的发展。信息技术的发展最直接的作用是加强了地区之间的联系，超越地理界限的投资、生产管理、市场营销、劳动和技术交流成为不可阻挡的潮流，它进一步加强了对外开放，极大地促进了人类思想文化的发展，改造了人们的思想观念和精神面貌。对于开放程度相对较低的关中—天水经济区而言，信息化是该经济区突破经济发展瓶颈，开阔与拓宽发展方向，加强与我国沿海发达地区乃至世界交流的重要途径。在信息时代的背景下，要以全新的观念和思路，运用最先进的技术，实现关中—天水经济区经济、社会、文化全面进步的跨越式发展。
信息技术产业作为信息化的标志，它的发达程度一定程度上代表了该地区的信息化水平。作为“无污染、微耗能、高就业”的高新技术产业，不仅能大幅度提高经济运行效率，也是提高该地区与其他地区，以及国际交流的重要途径。关中—天水经济区在信息技术产业方面拥有丰富的人力资源、技术资源以及资金资源，享受着我国政策方面的大力支持，已经将信息化作为一项长期发展战略，加速城镇化的同时不断提高信息化水平，一方面以信息化带动工业化，建设资源节约型和环境友好型社会，走城乡统筹的新型发展路线，另一方面为将信息技术产业打造成该地区经济支柱产业做着充分的准备。
三、关中—天水经济区城镇化发展的指标评价体系构建
(一)本报告构建城镇化评价指标体系的基本思路
城镇化是一个全球性的社会经济转型现象，是经济发展进程中必然面临的重大问题之一。长期以来，经济学家、社会学家、人口学家、城市学家等对城镇化问题进行了广泛的探讨和研究，取得了相当丰富的学术成果，王建军(2009)、陈波翀(2004)、姚士谋(2009)等学者研究了城镇化及其发展机制的问题；刘盛和(2003)、李国平(2007)等研究了城镇化与人口非农化的关系；段禄峰(2009)、陈凤桂(2010)、刘新卫(2008)等研究了城镇化与工业化的关系；刘伟德(2001)、徐承红(2008)、陈春(2008)等研究了人口城镇化与土地城镇化协调发展的问题；秦寿康(2003)、王西琴(2003)等研究了人口城镇化与就业问题。朱莉芬(2007)则从城镇化与耕地保护这一学术界争论比较大的问题着手研究，利用实证分析的方法予以说明。陆大道等(2007)在研究报告中指出，近10多年来，我国城镇化速度脱离了循序渐进的原则，忽视了城镇化的质量与可持续发展，出现了冒进式的城镇化现象。牛文元(2009)在研究中指出，从中国经济社会发展背景来看，中国城市发展正处于“人与自然”和“人与人”关系的瓶颈约束期，表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、效率与公平需要调整和重建”的关键时期，面临着城市经济结构有待调整、城乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度因素有待破除等问题。马晓河(2010)着重研究了目前我国城镇化所面临的问题，指出现阶段中国城镇化还面临着内需开发、农民工市民化、城镇体系结构布局等方面的问题。然而也有学者持不同观点，如简新华(2010)在比较了中国目前城镇化发展速度与发展水平后指出，我国目前的城镇化水平偏低，但是发展速度适中，不慢也不太快，估计中国的城镇化将保持这种较快的发展趋势。这些不同角度的研究，丰富了中国城镇化的研究。
但是，由于种种历史原因或者其他的原因，尚有许多不完善的地方，其中最为突出的就是现在的文献研究多集中于从单一角度或是两个角度加以认识研究，没有全面反映城镇化的内涵。曹文莉(2012)以江苏省为例，从人口、土地和经济三个维度研究分析了城镇化发展的协调度，但是研究中各维度所选指标较为单一，不能全面反映城镇化的协调度。并且文章中将经济作为一个发展研究指标，不太合理。因为经济是一个总体指标，受到多重因素的影响，如果将其设置为一个维度指标研究会有夸大城镇化对经济发展贡献率之嫌。我们认为，新型城镇化最主要的应该是人的城镇化，即以人为本的城镇化。在指标的选取与构建上，应该更加注重人的发展。本书正是基于这样的问题认识，深入对城镇化影响最为重要的三个因素——市民化、市政化、产业化，并以此为基础系统构建指标体系。新型城镇化特别强调以人的全面综合发展为城镇化的最终目标，因此人的城镇化应是三大因素的目的，而市政化和产业化则是手段，是为了实现人的城镇化而必须采取的手段。这样就可以构建起一个三维立体的城镇化发展衡量模型，如图9所示。
图9 三维立体的城镇化发展衡量模型
在这个三维模型中，市民化、市政化和产业化两两相交并最终投射到某个空间中的点，形成了一条连续的轨迹，不同的地区其市政化水平、市民化水平和产业化水平各异，便会形成不同地区或不同国家独特的城镇化轨迹。本报告所设计的城镇化发展指标体系的构建，正是以这样的基本思路为指导建构起来的。当然不同的评价体系得出的评价结果缺乏可比性。综合来看，本报告构建的城镇化指标体系，能够更加科学、细致周全地考察以人为本的城镇化的发展水平。
(二)关中—天水经济区城镇化发展的指标体系构建
本报告在评价方法中采用的是组合评价，综合利用各种方法提供的信息，从而尽可能地提高评价水平的精度，本研究所采用的构成组合评价的两种主要方法是主成分分析法和层次分析法。这两种方法既有客观赋权法，又有主观赋权法，用它们构成组合评价，可以弥补两类方法的缺陷，既尽可能多地保留了原始变量的信息，又最大限度地减少了人为因素的主观影响。
在遵循科学性、系统性、可操作性、可比性、层次性原则的基础上，本研究从市民化、市政化、产业化三个维度来构建城镇化综合评价发展指标(表1)。其中市民化是核心，市政化是基础保障，产业化是动力，这三者缺一不可。这三者保证新型城镇化的建设更具有以人为本的特征，实现有产有业有气象的以人为本的城镇化。对于市民化指标建设，我们选取了教育水平、医疗条件、社会保障、住房保障、就业质量、文化建设六个二级指标；市政化指标建设，我们选取了水设施、能源供给、市政设施、交通道路、通信水平、信息化水平、公共服务、美丽城镇建设八个二级指标；产业化指标建设，我们选取了农业产业化水平、科技产业化水平、服务业现代化水平、金融业发展水平、产业结构优化水平五个二级指标。在指标的分析处理上，我们又分别对每个二级指标做了细化处理，选取三级指标(具体划分见表3，后面各章中相同指标的单位与表3中一致，不再重复说明)。
表3城镇化综合评价协调发展指标
续前表
(三)评价指标的权重计算方法及数据处理方法
1.城镇化指标权重计算的方法论基础：模糊层次分析法
本报告选取层次分析法对问题进行剖析，但是传统的层次分析法中，判断矩阵的一致性检验非常复杂且困难，当判断矩阵不具有一致性时需要对其进行调整，可能会进行若干次调整、检验，操作起来繁琐且困难。此外，判断矩阵的一致性检验标准目前只是一个经验数据，缺乏科学依据。基于以上原因，本书选取模糊层次分析法建立模糊一致判断矩阵，以克服传统层次分析法的缺陷。
(1)从传统层次分析法标度到模糊层次分析法标度的过渡
设有方案集A={A1,A2,…，An}对某一准则存在相对重要性，根据德尔菲法，方案Ai{i=1,2,…，n}与其他方案两两比较判断可以得出相应的分值，其分值用aij{i=1,2,…，n}表示，这样构造的n阶矩阵可以用来求解各个方案关于某准则的优先权重，称为判断矩阵，记为A=(aij)m×n。
取a≥81，令rij(a)=logaaij+0.5，则R=(rij(a))m×n是模糊互补判断矩阵。显然0≤rjj(a)≤1，且rii(a)=0.5，rjj(a)+rii(a)=1。取a≥81的目的是保证0≤rjj(a)≤1。
关于传统层次分析标度与模糊层次分析标度的比较，可参考表4。
表4传统层次分析标度与模糊层次分析标度比较
(2)模糊一致矩阵定义
设有方案集A={A1,A2,…，An}，两两比较重要程度的模糊互补判断矩阵为
(1)
其中0≤rij≤1，rii=0.5，rij+rji=1。rij表示方案Ai相对于方案Aj的重要程度，rij越大，说明方案Ai比方案Aj越重要。rij=0.5时表示方案Ai和方案Aj同等重要。若模糊互补判断矩阵R=(rij)n×n满足：i,j,k=1,2,…,n，有rij=rik－rjk+0.5，则称模糊互补判断矩阵为模糊一致判断矩阵。
模型建立步骤：
(1)利用模糊层次分析法计算指标权重。
①针对待评估的问题，建立层次结构，根据每一层中的因素相对上一层因素的重要性建立模糊互补判断矩阵，采用0.1~0.9标度表示。
2.关中—天水经济区城镇化指标权重结果计算
利用模糊层次分析法，对本报告构建的城镇化发展评价指标进行权重计算，结果如表5、表6所示。
表5城镇化指数总体权重结果
续前表
表6城镇化指数三级指标权重结果
3.城镇化指标数据处理方法及结果分析标准
(1)指标的标准化处理过程。为了排除由于量纲以及数量级大小不同造成的影响，本研究报告对所有选取的指标数据进行标准化处理。
计算公式为：
(1)
(2)
其中，x′i为标准化的值，xi为原始观测值，xmax为指标最大值，xmin为指标最小值。
采用层次分析法的多指标加权综合评价模型：
(3)
公式中ai是第j个指标的量化值，rj就是第j个指标的权重。W分别为市民化、市政化、产业化的评价分值。最后得到三个指标的得分为Wi(i=1,2,3),最后根据不同指标的权重计算得分W。
本研究利用SPSS18.0数据处理软件分别对市民化、市政化、产业化的指数数据标准化处理以后的数据进行主成分分析，提出特征值大于等于1，且能解释原变量85%以上的主成分计算出的全国层面的市民化、市政化、产业化各因子得分分别为xi(i=1，2，3)，本研究采用相同的权重算出层次分析法得分X，最后基于这两种方法的计算公式为：
F=αW+βX(4)
式中，α、β为待定权重系数，考虑到两种评价方法各有特色，确定主成分分析法和层次分析法的权重相等，即α=β=0.5。
(2)市民化、市政化和产业化之间的协调性计算。参考陈凤桂(2010)、曹文莉(2012)有关协调度的研究，定义代表三个变量之间的协调发展度水平的协调系数公式为：
(5)
式(5)中，HD表示协调系数，C表示市民化综合发展指数，M表示市政化综合发展指数，I表示产业化综合发展指数。由数学知识可以证明，1≤HD≤1.732，当C=M=I时，HD有最大值，即此时的协调度最高。该指数是市民化、市政化和产业化之间的相互协调，最终表现为城镇化的协调发展。其数学含义为，市民化、市政化、产业化应相互均衡，任何一方面的偏颇将会使综合效率降低。现实含义为，城镇化更应该是多维度的发展，不应该仅仅局限在人口城镇化或是土地城镇化维度上，新型城镇化的建设应该是市民化、市政化、产业化三者平衡和谐发展的城镇化建设。
(3)协调发展水平的测度。为衡量市民化、市政化与产业化之间的协调发展状况，本研究采用协调发展度作为衡量尺度，参考陈凤桂(2010)的方法，本研究设定计算公式如下：
(6)
式中，D为市民化、市政化和产业化三者的协调发展度，HD为协调系数，F为城镇化发展综合水平。根据上文中F和HD的取值范围，不难证明D的取值范围为0≤D≤1.732。下文对D的分级也是基于这个取值范围，但这一点目前还少有相关学者进行研究，本研究是依据曹文莉(2012)的研究分类方法进行分类。
(4)协调类型的确定及分析结果的标准
刘伟德(2001)、刘新卫(2008)、陈凤桂(2010)等学者对协调度进行了较为详细的研究，但是他们的研究局限于两个变量之间的协调度，本研究是计算三个变量之间的协调度，目前还没有统一的划分标准。在本研究中，我们参考了曹文莉(2012)的划分方法，计算出0≤D≤1.732，见表7。
表7城镇化协调发展类型评价标准
(四)全国城镇化基准指标测算结果
到目前为止，我国城镇化的水平是高还是低，速度是快还是慢，是滞后还是超前，变动的趋势将如何，对这些问题的看法，一直存在意见分歧和激烈争论。对于中国城镇化的水平和速度,理论界大致存在三种观点：一是认为城镇化率年增长1.4%,速度太快,城镇化率已达60%，太高;二是认为速度在1%以内，基本适合，城镇化率在45%左右，也不高；三是认为城镇化率仍然偏低，滞后于工业化和经济发展，速度超过1%并不算太快，应加快城镇化进程。我们认为，只有正确认识和回答这些问题，合理分析和比较准确地判断中国城镇化的现状和发展趋势，才能更好地推进城镇化建设，特别是在国家已经把积极稳妥地推进城镇化作为今后若干年的主要任务之一的情况下，更是具有重大的现实意义。
随着我国经济的快速发展，我国的城镇化进程取得了快速而稳定的发展。但是，对于中国目前的城镇化水平及其合理性,理论界还存在着较大分歧。主流的观点认为，中国的城镇化严重滞后。另一种意见觉得前者夸大了中国城镇化滞后的程度,认为中国的城镇化大体合适,只是略微滞后。判断城市化率是高还是低、是超前还是滞后,可以从不同的角度、采用不同的方法进行分析。目前的研究测度方法主要是采用城市化率，即城市人口占总人口的比重(见图10)这个指标，但单纯从这个指标来看，它仅能反映我国人口的城镇化进程，不够完善。我们认为城镇化更应该是以人为本的城镇化，更应注重人的全面均衡发展。所以我们提出要从多个维度、多个视角去观察评价我国的城镇化发展状况。本研究报告采用前文构建的城镇化发展评价体系，即选取市政化、市民化、产业化三个维度来评价我国城镇化发展水平，并计算我国城镇化发展的协调度，以此作为本报告研究评价整个关中—天水经济区城镇化发展水平的全国层面的基准数据。
图10 全国城镇人口占总人口的比重
本研究选取全国2001—2011年这十一年的数据(数据均来自2002—2012年的《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》以及本研究中整理得出的数据)，利用本报告构建的城镇化评价指标体系分析计算全国2001—2011年这十一年的城镇化指数及市民化、市政化、产业化指数，如表8所示。
表8中国2001—2011年城镇化及市民化、市政化、产业化指数
利用全国城镇化指数及相关数据，运用公式(4)、(5)、(6)得出全国城镇化水平、协调系数以及协调度的各项得分，结果汇总见表9。
表9 中国2001—2011年城镇化综合水平、协调系数以及协调度评价结果
(五)关中—天水经济区城镇化总体指标测算
本研究选取关中—天水经济区2001—2011年这十一年的数据。数据均来自2002—2012年陕、甘两省及相关各市区的统计年鉴、《中国城市统计年鉴》以及本研究整理数据。我们利用本报告构建的城镇化评价指标体系及有关测算方法，分析并计算了关中—天水经济区2001—2011年的城镇化指数及市民化、市政化、产业化指数，如表10所示。
表10关中—天水经济区2001—2011年城镇化及市民化、市政化、产业化指数
同理，利用关中—天水经济区城镇化指数及相关数据，运用上述公式(4)、(5)、(6)可计算得到关中—天水经济区2001—2011年历年城镇化水平、协调系数以及协调度的各项得分，结果汇总见表11。
表11 关中—天水经济区2001—2011年城镇化综合水平、协调系数以及协调度评价结果
(六)关中—天水经济区与全国城镇化水平及协调性的时间演变特征分析
根据表7的分类标准及表9、表11的汇总结果可以看出，随着时间的推移，关中—天水经济区和全国城镇化发展过程中的市民化指数、市政化指数、产业化指数整体上呈上升的趋势(见图11)。从全国来看，我国近十年来的城镇化建设取得了较快的发展，原因有二：第一，我国近十年来经济发展迅速，大量的中小城镇产业化迅速发展，尤其是江浙一带发展尤为迅速，使得我国城镇化建设取得了较快的发展。第二，我国近年来大量的财政投入，尤其是对基础设施的投入，促进了我国城镇化建设的快速发展。
图11 关中—天水经济区与全国城镇化水平及“三化”指数比较
注：各指标后缀Q表示全国数据，G表示关中—天水经济区数据，下同。
资料来源：作者根据本文计算数据绘制。
从总体来看，关中—天水经济区的城镇化水平指数在十一年间均明显高于全国平均水平，说明这一区域11年来的城镇化发展取得了一定成就。特别是从2007年开始，关中—天水经济区的城镇化总体水平明显高于全国，关中—天水经济区在2009年被国家正式批准成立以后，这一内陆型经济开发战略高地的发展优势日益凸显，且在城镇化总体水平方面明显快于全国同期平均水平。这表明《关中—天水经济区发展规划》中提出的到2020年实现西(安)咸(阳)经济一体化，形成国际现代化大都市，城镇群集聚发展，城乡统筹取得突破，城镇化率达到60%这一城镇化总目标有望在更高的水平和更高的质量上实现。从市民化、市政化和产业化这“三化”具体指标来看，关中—天水经济区的“三化”指标均高于全国平均水平，说明关中—天水经济区的城镇化发展基础良好，其中特别是产业化指数最高，这说明经济区城镇化水平的总体提升有着良好的产业基础，同时也表明以产业为本的城镇化能够为未来关中—天水经济区更好更快地发展打下坚实的基础。
从城镇化发展的协调来看，关中—天水经济区城镇化发展协调度明显高于全国平均水平，如图12所示。这说明，尽管关中—天水经济区城镇化发展进程中还存在许多问题，但就市民化、市政化、产业化的“三化”协调发展来看，关中—天水经济区城镇化的水平和质量要优于全国平均水平。可见，关中—天水经济区城镇化发展的十来年间，不仅总体水平有明显提高且快于全国，而且“三化”协调发展水平也优于全国平均水平。因此，对城镇化的评价，不仅要重视城镇的人口数量，而且更应该从市民化、市政化和产业化的“三化”角度综合衡量城镇化的水平和质量。
图12 关中—天水经济区与全国的城镇化发展协调度比较
根据表7的划分以及表9、表11、图12的结果，大致可以把2001—2011年全国和关中—天水经济区城镇化协调发展度的演进阶段进行粗略的划分。
1.全国层面城镇化协调发展度演进阶段
(1)中度失调阶段(2001—2003年)。2001—2003年的协调发展度得分较低，结合上面对协调度的分析结果可以看出，各年份的协调度差距并不是很大。造成此阶段协调发展度低的主要原因是全国整体的城镇化水平较低(6.3%~14.2%)。这期间城镇化的建设发展处于刚刚起步的阶段，市政化、市民化和产业化的发展程度较低，尤其是市政化发展较为缓慢，致使整体的城镇化水平偏低，处于中度失调阶段。
(2)轻度失调阶段(2004—2007年)。2004年，随着中央政府对基础设施建设财政投入力度的加大，我国的城镇化建设开始由先前的中度失调转变为轻度失调。在此阶段我国的城镇化水平出现大幅度的提升，尤其是2004年后，我国的城镇化水平在2005年、2006年分别达到了21.34%和24.58%的水平，较2001年的6%增加了约3倍，再次说明我国在城镇化建设过程中市政化建设的重要性与积极作用。市政化水平与市民化水平和产业化水平的脱节是现阶段影响我国城镇化建设的主要因素。
(3)过渡发展阶段(2008—2011年)。从2008年开始，协调发展度达到0.751 1，进入了过渡发展阶段。在这期间我国的城镇化水平也取得了较快的发展，由2008年的32.7%快速上升到2011年的50.1%。这一时期，我国的城镇化水平提升了好几倍。虽然发展速度较快，但是我国的城镇化建设质量并不是很高，只是由以前的中度失调阶段发展到过渡发展阶段，距离优质发展阶段还有较大的差距。在今后一段时间，应该注重对城镇化建设的投入与关注。尤其是要在保证市民化水平建设与产业化水平建设持续稳定发展的同时，提升市政化水平建设。
2.关中—天水经济区城镇化协调发展度演进阶段
(1)轻度失调阶段(2001—2005年)。与全国同期平均水平一样，关中—天水经济区这一时期的城镇化发展协调度处于轻度失调阶段，发展状况优于全国水平(同期关中—天水经济区的城镇化水平为21.63%~32.54%，而全国水平为6.3%~14.2%)。这说明关中—天水经济区城镇化发展的初始基础良好，但市政化、市民化和产业化的“三化”发展水平仍较低，致使整体的城镇化水平偏低，处于轻度失调阶段。
(2)过渡发展阶段(2006—2008年)。由于关中—天水经济区城镇化发展的基础良好，其城镇化发展较早进入过渡发展阶段。同期全国城镇化发展速度在提升，与全国水平相比，这一时期关中—天水经济区产业化水平提升较快，而市民化和市政化水平提升相对较慢。这充分说明了产业是城镇化之本的道理。
(3)初级协调发展阶段(2009—2011年)。2009年国家正式批准了《关中—天水经济区发展规划》，这从国家战略高度给关中—天水经济区注入了新动力，资本、劳动、技术等要素加速流入关中—天水经济区，使得这一时期的城镇化发展步入较快的轨道，领先全国平均水平，率先进入初级协调发展阶段。“三化”水平中的市民化和产业化水平提升较快，而市政化相比较慢。这从侧面说明了，以人为本的城镇化发展进入初级阶段。
综上所述，本节在前人研究的基础上，创新性地构建了以市民化、市政化、产业化这“三化”综合的城镇化评价指标体系，并利用全国数据和关中—天水经济区的相关数据进行了实证分析，最后依据两个层面的数据结果对全国的城镇化水平和关中—天水经济区的城镇化水平进行了总体评价和对比分析。
四、关中—天水经济区城镇化发展的影响因素分析
关中—天水经济区的成立为区域性经济发展注入了新的活力，也是寻求区域经济发展榜样角色的切实举措。关中—天水经济区城镇化发展的制约因素众多，面临的挑战众多，需要从发展的质量、发展的速度、发展的效率等多方面系统化认识该区域的发展层次与水平，从而了解过去、立足现在、展望未来，提高关中—天水经济区城镇化发展的质量与水平。经济发展区域的组建要求资源配给机制发生转变，从而形成新的生产资源聚集模式。在打破原有的发展方式、原有的小范围隔离、原有的联系甚少、原有的评价标尺的基础上，关中—天水经济区城镇化发展的首要问题应当是如何定位区域发展的目标与层次，如何整合区域资源，突出发展的特色。因此，重新审视、判断影响关中—天水经济区城镇化发展的因素是考察关中—天水经济区城镇化发展现状的必然前提。
(一)关中—天水经济区城镇化发展影响因素的实证分析
从城镇化发展的相关研究视角来看，我国城镇化，特别是区域城镇化的发展有三方面的影响因素：经济因素、社会因素及政治因素。这些影响因素以不同的作用方式与形式影响着区域城镇化的进程。本部分通过对关中—天水经济区城镇化发展过程中的市民化、市政化及产业化三大方面的核心指标进行分析，探寻影响其城镇化发展的关键因素。
从市民化发展的角度考量，关中—天水经济区的各项经济指标显示，该区城镇化发展状况良好。其中人均教育费用支出、人均医疗卫生财政支出及人均社会保险支出在2001—2010年持续增长，年均增长率分别达到16.70%、23.77%及16.85%。
如图13所示，该区教育费用支出，医疗卫生财政支出及社会保险支出人均水平均有逐年稳步增长的趋势。其中人均教育费用支出2010年达到1 458.84元，为2001年的4倍多。其中人均医疗卫生财政支出达到427.50元，为2001年的6倍多，人均社会保障支出也在2010年达到1 673.49元，为2001年的4倍。
图13 关中—天水经济区教育、医疗及社保发展趋势
从关中—天水经济区的医疗服务的质量来看，该区医疗服务的质量逐年提高，其中每万人拥有医生数在研究期内稳定增长，而每万人拥有床位数也在近几年呈现出快速的增长趋势。每万人拥有医院床位数2010年比2001年增长了45.80%。较之2001年的水平，每万人拥有医生数在2010年增长了13.63%(见图14)。
图14 关中—天水经济区基础设施硬件及软件环境发展趋势
关中—天水经济区养老保险与医疗保险覆盖率均经历了逐年增长的态势。其中，医疗保险覆盖率增长明显，2010年比2001年增长近10个百分点。2010年整个经济区的医疗保险覆盖率达到17.70%，养老保险覆盖率达到19.17%。区域覆盖面逐步提升(见图15)。
图15 关中—天水经济区社会保险覆盖情况
从市政化发展的角度考量，在研究期内，城市燃气普及率及生活污水处理率增长较快，广播电视覆盖率逐年平稳增长，同时工业废水排放达标率稳定在80%以上的水平，预期未来将进一步提升(见图16)。
图16 关中—天水经济区相关指标检测情况
从关中—天水经济区服务设施的发展趋势来看，区内互联网发展的速度比较快，由2001年的2.64%增加到2010年的34.10%。集中供暖情况良好，且有小幅的增长。而单位(每平方公里)自来水管道覆盖率增幅不大，从2001年的3.01%增长到2010年的5.62%，区内生活基础设施建设还有巨大的提升空间。各相关指标增长变动情况参见图17。
图17 关中—天水经济区服务设施覆盖率情况
从人均拥有的资源情况来看，城市公路建设近年来进入新的发展阶段，2001—2004年，每万人拥有城市公路里程数变化平稳；从2005年起，每万人拥有城市公路里程数的发展进入新的阶段，2010年达到29.89公里，比2005年增长了16.84%，是2001年的2.25倍。在过境高速公路建设方面，区内经历了逐年增长的变化过程，从2001年的1.94万公里增长到2010年的7.41万公里。虽然人均园林绿化面积变化不显著，但近几年仍保持了增长趋势。此外，每万人拥有排水管道长度变化不大(见图18)。
图18 区内人均拥有服务资源量的增长变化情况
从产业化发展的角度来看，图19显示了关中—天水经济区在过去十几年间相关经济指标的变化过程。从增长趋势来看，区内金融资产及专利数的增长趋势明显，而农业机械总动力的增长变化比较平稳。金融资产总量从2001年的258 638万元增长到2010年的1 381 398万元。专利数也从2001年的114 251件增长到2010年的814 825件。
图19 关中—天水经济区经济类相关指标的发展变化情况
(二)关中—天水经济区城镇化发展的综合影响因素
关中—天水经济区的设立与发展具有特殊的战略意义，是引领西北地区经济发展的龙头区域，可以从三个方面考察关中—天水经济区城镇化发展的制约因素：经济因素、社会因素及政策因素。经济因素意指区域自身城镇化开发的条件状况。社会因素涵盖社会层面对城镇化建设所带来改变的反馈。政策因素涉及各层面对城镇化建设起推动作用的制度等因素。
1.经济因素的内容
经济因素涉及区域的发展特色、现有城镇化率、基础设施完善程度、产业结构完善程度、人均GDP水平，是一个国家城市化发展的基本动力，经济发展水平是该国城市化水平的主要决定因素。人均GDP、人均利用外资额、人均固定资产投资额、第二产业占GDP比重、人均工业生产总值、产业结构变动率、对外贸易规模等指标反映了综合经济实力。第三产业占GDP比重和公路密度等指标反映了城镇化中非工业拉动因素。在研究关中—天水经济区的城镇化的过程中，产业化方面的因素体现了该经济区城镇化发展过程中的经济因素，同时也可以通过相似的指标来评价该经济区的经济发展状态。其中，金融资产总量成为该经济区增长速度最快的经济指标之一，这也从侧面反映了区域经济发展的活跃性。R&D在GDP中的占比逐年提高，也使得该区具备了竞争的基础与潜力。从某种意义上说，产业比重、研发投入等经济因素是规划区内城镇化发展的重点因素。
2.社会因素的内容
社会因素涵盖城镇化建设的居民支持力度、整个社会对城镇化建设的重视程度，以及与城镇化建设相配套的社会支撑。其中，人口问题是探讨一切重大问题时都无法回避的一个突出问题。我国城镇化水平与城镇就业水平两者具有相关性。农村富余劳动力问题是我国城镇化问题的核心。这一问题涉及非农产业就业比重、人均建设用地面积、城乡居民可支配收入差距、农林牧渔业人员数量、人口发展功能区划、人口自然增长率、城市收纳农村富余劳动力的能力等指标。该区的社会因素包括教育水平、医疗条件、社会保险、就业质量、文化建设及住房保障等因素，从前文的分析中可以看出，这类社会因素有力地保障了关中—天水经济区发展的质量问题。
3.政策因素的内容
城镇化建设实施的先决条件是社会各界的大力支持和区域的经济实力以及政策支持，城镇化建设必须先做好区域自身条件分析，针对城镇化建设的自身条件，适应政策引导的需求，不断打造具有竞争力的城镇化模式和手段，从而提高城市的整体竞争力。这类政策涉及城镇就业岗位因素、人口老龄化因素、制度与体制因素、认识与观念因素、教育水平等。政策因素更多意义上指政府的公共服务、基础设施建设等影响该区城镇化建设的因素，包括水设施、能源供应、市政设施、交通道路、通信水平、信息化水平、公共服务等因素。从各指标的发展现状来看，关中—天水经济区的能源供应特别是道路交通设施的建设力度还不够，制约着该区城镇化发展的水平与质量。
五、推进关中—天水经济区城镇化发展构想与保障措施
“十二五”时期是陕西省加快建设西部经济强省的关键时期，是加快城镇化速度、着力提高城镇化质量的重要时期，也是统筹城乡发展，优化城镇布局，实现以工促农、以城带乡，促进区域协调发展的关键时期。如何突出关中—天水经济区未来的发展优势，激发其对整个西北区域经济发展的龙头作用，是当前一个重大课题。为抓住新一轮西部大开发和实施关中—天水经济区发展规划的重大机遇，科学合理、积极稳妥地推进城镇化，开创城镇化发展新局面，本报告通过对关中—天水经济区城镇化发展的现状、存在的问题及影响因素的研究，从提升市民化水平、市政化水平和产业化水平三方面提出推进关中—天水经济区城镇化发展的战略构想。
(一)以城乡统筹为核心抓手大力推进关中—天水经济区市民化进程
本报告构建的城镇化综合评价协调发展指标体系中，第一类即市民化指标，通过教育水平、医疗条件、社会保障、住房保障、就业质量、文化建设共6个二级指标(下有若干个三级指标)来反映市民化水平。与已有文献中研究市民化的视角有所不同，本报告认为，当前我国市民化问题不仅仅指农民的市民化过程，同时现有城市居民也存在市民化水平再提升的问题。因此本报告所指的提升市民化水平，就分为两大方向：一是现有城镇居民市民化水平的再提升；二是农村居民的市民化过程。因此针对这两种情况，推进市民化的举措则完全不同。提升现有城镇居民的市民化水平，其经济基础是城市市政化水平提升和城市产业化水平提高。我们可以通过提升上述6个指标的水平，加大教育、医疗、社会保障、住房、就业及文化建设方面的财政投入，逐步提升市民化水平。而针对农村居民的市民化水平，则是现有市民化研究的重点。本报告认为，应以城乡统筹为核心抓手，稳步推进关中—天水经济区的市民化进程。
1.积极开展经济区城乡统筹试点建设
城乡一体化发展是我国推进市民化进程的一个主要趋势。在关中—天水经济区积极开展城乡统筹试点工作，以重构居民点体系为主要途径，借鉴陕、甘两省先进城乡统筹试点单位的经验，全面推进经济区城乡统筹建设发展。当前，陕西省“十二五”城镇化发展战略规划中提出，积极实施延安城乡统筹试点，以陕甘宁革命老区国家级城乡统筹示范区、陕西省城乡统筹发展先行区及陕北地区能源与生态协调的城乡统筹新区为目标，落实好各项扶持政策，促进城乡优势互补和公共资源均衡配置，实现城乡产业、设施、社会和生态一体化发展。支持西安搞好城乡统筹，鼓励杨凌、高陵、神木、府谷等有条件的市县或区域先行先试；加快推进扶风—武功、礼泉—乾县、彬县—长武—旬邑、铜川—富平、渭南—华阴、韩城—蒲城、横山—榆林、米脂—绥德、商丹谷地、汉中盆地、月河川道等城乡统筹示范带建设。依托陕西省“十二五”城镇化发展战略规划的指导，充分落实《关中—天水经济区发展规划》，在试点地区和重点地块，做好城乡统筹发展规划，协调好城乡产业发展与布局、居民点布局、公共服务设施和基础设施配套、生态环境保护治理等问题，建立起城乡统筹发展的体制、机制和政策保障，构建新型城乡关系。
2.促进经济区内有条件的农村人口先行城镇化
城镇化是社会结构变迁的重要组成部分，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转变的历史过程。实践证明，只有减少农民，才能富裕农民。因此，针对经济区内有条件的农村人口，要先行城镇化、市民化。依托中心城市、县城和重点镇，以在城镇有稳定劳动关系和居住一定年限的农村居民为重点，积极促进农村居民及其家属进城落户。加快户籍制度以及与之相关联的社会保障制度改革，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，建立农民工培训制度，完善教育、医疗、就业、住房等制度和政策，消除制约农村人口市民化转化的体制障碍，使进城农村人口与城市居民享有同等权益。要充分注意农村人口的异地城镇化转移转化现象，完善进城农村人口宅基地和承包地退出补偿机制，建立统一、开放、相互衔接的社会保障体系，实现陕、甘两省的省内省际转移、接续，积极创造人口异地城镇化的政策和体制环境。
3.积极推进城乡居民点体系重构
从当前我国经济社会发展的总趋势来看，加快推进城镇化、引导农村富余劳动力向城镇有序转移，是解决“三农”问题的重要途径和手段。现阶段，我国农村剩余劳动力的转移场所主要在城镇，转移到城镇的农村劳动力占农村劳动力外出就业总量的70%~80%，转移到大城市的占30%以上。农村村庄人口持续减少是一个必然趋势，要按照村庄服务设施配建投资的最低人口门槛要求，实施村庄迁并和迁村进镇、移民建镇工程，重构城乡居民点体系，使居民点布局适应工业化和城镇化的发展要求。关中—天水经济区内的关中地区要结合“空心村”改造，促进村民向城镇集聚，积极推进城中村、城郊村、城边村等城乡结合部的人口城镇化，加快推进渭北坮塬农村居民告别地窖、改善居住条件等工程。陕南地区以重点解决地质灾害问题为目标，结合生态移民、扶贫开发和灾害治理，引导位置偏远、灾害频发的“高山危居”人口向县城、重点镇和社区化新村集聚。
4.立足城乡一体化，加强城镇社区和新农村建设
党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进。新农村建设，不仅仅是农村经济建设，更重要的是农村教育、文化、医疗、社会保障、基础实施等社会事业要有一个大发展。因此，这必然要求充分发挥城镇化作用，加快城镇化步伐，增强城镇综合实力，形成以工促农、以城带乡的协调发展机制。加强县城和重点镇的社区建设和社区化新农村建设，完善公共服务功能，提高综合管理能力。在有条件的地方，适时把县城和重点镇的镇区中心村改造为城市型社区，结合村庄迁并建设社区化管理的新型农村社区，建立社区民主管理方式和管理机制，打造农民幸福家园。整合社区资源，加强社区公共服务设施建设，不断提升社区综合服务能力。
(二)以提升城镇承载力为中心目标着力推进关中—天水经济区市政化建设
随着城镇化进程的加快，人类正面临着资源、人口、经济、生态环境等问题。城市是人口分布、资源消耗和环境污染的集中区域，是一个区域社会经济发展的重要载体。城镇可持续发展的关键是提升城镇的综合承载力。“十二五”期间，关中—天水经济区要着力加强城镇交通、市政基础设施和公共服务设施建设，为大规模乡—城人口转移提供设施支撑。
1.完善经济区城镇交通基础设施建设
围绕西(咸)都市圈，推进机场、高速公路、轨道交通等道路交通网络的建设。加快西安咸阳机场二期和榆林机场扩建及延安、汉中和安康机场迁建工程，新建宝鸡机场；加快城镇间公路交通和城市路网的全面对接，完成合(阳)凤(翔)、大(荔)凤(翔)、榆(林)商(洛)高速和十(堰)天(水)高速陕西段建设，基本实现县县通高速，实施连霍、包茂等路段扩能改造和韦庄—罗敷、商州—柞水等高速连接线工程；全面启动西安—临潼、西安—阎良—富平、西安北客站—机场三条城市轨道交通建设，实现西安—延安、西安—榆林动车开通，加快西安(咸阳)地铁建设；积极推进咸阳—兴平轻轨前期工程和关中城市群城际铁路网一期工程；加快城市快速干道建设；优先发展城市公共交通，积极推进城市公共交通向县城和重点镇延伸，建成大中城市路网完善、密度合理、市政交通和城际道路互联互通的城镇交通体系。
2.完善城镇市政基础设施建设
全面提升基础设施建设水平，实施城市供水管网扩容改造，完善天然气输配、集中供热和污水处理设施，提高城镇的承载力和集聚能力。针对关中—天水经济区垃圾和污水处理的薄弱环节，在“十二五”期间，以陕西省垃圾处理的重点示范镇为样板，强化关中—天水经济区垃圾处理场和污水处理厂的建设。以“气化陕西”工程为契机，在经济区内推广启动建设渭南—潼关等输气管道，力争至“十二五”末，一半以上重点镇实现“气化”。注重城市形象提升，启动有条件地区的架空线路落地工程等。
3.完善城镇公共服务设施建设
完善多层次的教育服务体系，进一步加强学前教育，重点改善郊区和广大农村地区幼儿园条件，全面推进九年义务教育，提高基础教育的质量和均衡程度；大力开展职业教育，重点建设县(市)及重点镇的职业技术学校。加快公共文化设施建设，完成覆盖各城市的社区文化活动中心建设，加快各个县城图书馆、影剧院、文化活动中心的标准化建设。完善基本医疗服务体系，加强对县城和重点镇医疗建设的扶持力度。结合城乡居民点体系重构，对空置或使用率低的公共服务设施进行拆并，提高城镇公共服务设施配建标准。
4.注重加强城镇住房建设
住房是特殊商品，随着城镇化进程加快，将会有越来越多的农村人口转移到城镇，需要到城镇购买住房。要适应这一情况的变化，加大城镇化住房建设力度，改善住房供应结构，着力增加中低价位普通商品住房，因地制宜发展经济适用住房和廉租房。在“十二五”期间，以“政府保障基本需求，市场提高住房水平”为基本思路，深入完善由政府提供的廉租房、经适房、公租房、限价房四类保障性住房建设，加快棚户区改造进度，着力加快廉租住房建设，规范经济适用住房建设，加大公共租赁住房建设规模，支持“限价商品房”建设。
(三)以绿色低碳为导向再造关中—天水经济区的特色产业体系
产业是城镇之本，立业之基。城镇化的外在表现是人口的集聚，而实质上却是产业的集聚，人口的集聚是通过产业集聚而带动和最终实现的。可以说，没有产业集聚为基础，城镇化就无法真正实现。中共十七大以后不断强化的理念就是“可持续发展”，循环经济、生态经济、绿色经济成为经济社会发展的主题词。2009年12月召开的中央经济工作会议再一次突出强调转变发展方式，调整经济结构，提高经济发展的质量和效益，甚至将此提高到“刻不容缓”的高度，要求必须取得实质性进展。增长方式转变成为经济社会发展的主旨，也必然是关中一天水经济区发展的根本。低碳经济是必由之路，节能减排是必须之行。现阶段，低碳发展是可持续发展理论框架的最新延伸，以绿色低碳为导向再造关中—天水经济区的特色产业体系是关中—天水经济区城镇化进程的重要载体。
以历史文化遗产保护利用、生态景观体系的一体化建设为切入点，统筹协调西安、咸阳城区功能定位和产业布局。加快建设洪庆、常宁、草堂、渭北(临潼)工业区组团，发展壮大泾阳、三原、高陵、阎良、临潼、蓝田、户县卫星城，形成以主城区为核心，外围组团分担产业功能，卫星城带动次区域全面发展的城镇体系结构。着力打造贯穿南北、串接曲江国际会展中心、曲江国际文化艺术中心、皇城商贸旅游中心、大明宫国家遗址公园、西安行政中心、金融商务中心、体育中心，具有国际影响力的“大都市南北主轴带”；塑造渭河百里生态景观长廊，建设集湿地生态功能和CBD功能于一体的大都市滨水核心景观区；依托秦岭山水风光和已有森林公园、自然保护区、地质公园、风景名胜区等，建设集自然保护、旅游、休闲为一体的秦岭北麓山水风光带；以渭河北岸帝陵群为依托，建设集帝陵保护、旅游、影视创意于一体的渭北帝陵生态景观带。西咸新区以建设历史文化一脉相连、高端产业集群化发展、人居环境适宜优美、城乡统筹社会和谐、基础设施和公共设施完备、具有强大集聚和辐射带动功能的西安国际化大都市主城功能新区和生态田园新城为目标，按照“快捷交通连接、优美小镇点缀、现代农业衬托”的景观格局，重点抓好城镇综合改造与城乡统筹发展、基础设施建设、公共服务设施配套、科技资源统筹与新兴产业培育、遗址保护及其文化旅游开发建设五大工程。
宝鸡以建成关中—天水经济区次核心城市为目标。着力发展新材料、先进制造业，打造区域交通枢纽、商贸物流中心和文化旅游中心。加快宝鸡—蔡家坡百里城镇带建设，完善蔡家坡镇城市基础设施配套，增强服务功能，提升产业职能，将蔡家坡建成宝鸡城市副中心和国家重型汽车制造业基地。渭南以建成关中东部中心城市、秦晋豫黄河三角区区域中心城市和西安国际化大都市东部门户为目标，完善中心城区服务职能，加快高新区产业发展，大力推进渭北经济开发区、卤阳湖通用航空基地建设。铜川以加快资源型城市转型，建设煤电铝联产、现代建材、食品医药为主的工业基地和渭北地区中心城市为目标，以产业结构优化升级为先导，积极发展旅游、食品产业和服务业，实现从高碳经济向低碳经济转变；以发展循环经济为主攻方向，积极发展煤—电—铝—水泥联产循环，实现经济发展由粗放向集约转变；以新技术创新为突破口，积极采用新技术、新工艺，发展新能源、新材料等新兴产业，实现由资源依赖型向技术创新型转变；调整老城区用地布局，加快建设铜川新区，开辟绿色工业走廊，合理布置新兴产业园。商洛以建设陕西东南部中心城市、循环经济产业示范区和西安第二生活区为目标，重点推进商州—丹凤一体化进程，加快商丹循环经济产业园区、南秦河休闲居住组团建设，加强基础设施建设，完善城市服务功能，为产业和人口集聚创造良好环境。杨凌以建设集农业科教及技术交易、农业高新技术产业示范为一体的农业科技创新型城市为目标，依托农业科教优势，发展现代农业高技术产业群。
天水市已经形成了五大产业集群：机械制造工业集群、电工电器工业集群、电子信息工业集群、医药制造工业集群、建筑建材工业集群。天水市应发挥已有的工业优势，加快建立以电子信息、电子电器等高新技术产业为先导，以装备制造业为支撑，以现代农业为基础的现代产业体系，重点建设天水工业五大产业集群。按照“突出一个振兴、建设一区多园、发展六大集群、壮大县域经济”的总体思路，在做大做强工业经济的同时，依托天水经济技术开发区和各县区工业园，加大招商引资力度，引进和培育一批具有较强辐射带动作用的骨干企业，催生一大批非公有制经济新生力量，推动非公有制经济上规模、上水平。
依据《关中—天水经济区发展规划》提出的框架，结合各城市的产业发展现状，关中—天水经济区的发展要以绿色低碳为导向再造产业体系，从北到南依次构建五大产业带:一是北线从西向东，沿麟游、长武、彬县、铜川、黄陵、白水、蒲城、合阳等县(市)打造煤化工产业带;二是沿清水、凤翔、岐山、礼泉、泾阳、三原、富平、大荔等县(市)打造的农副产品加工产业带;三是沿陇海线打造航空航天等高新技术产业与装备制造产业带;四是沿天水、宝鸡、咸阳、渭南、潼关等县(市)打造贯穿陇海线的现代立体物流产业集群带、现代服务业产业带和文化产业带;五是以秦岭东西为轴，沿天水、宝鸡、西安、渭南、运城、三门峡等市打造秦岭北麓以及沿陇南、汉中、安康、商洛及南阳等市(县)打造秦岭南麓生态农业旅游观光产业带。
(四)探索完善关中—天水经济区城镇化发展的保障体制和机制
以《关中—天水经济区发展规划》、《西安国际化大都市发展战略规划》、《关中城市群建设规划》、《陕南地区城镇体系规划》等区域规划为宏观指导，在“十二五”期间积极探索完善关中—天水经济区城镇化发展的保障体制和机制。
1.继续深化户籍制度改革
对现有户籍政策执行不力的，要强化措施认真落实。鼓励符合条件的外来人员进城镇落户，有序推进“城市居住证”和“城市居民证”制度，解决目前已在城镇工作但尚未落户的“两栖人口”落户问题。对示范镇、重点镇实行按实际居住地登记户口制度，实行城乡户口登记一体化管理。充分注重政策联动，进一步深化与户籍相关的住房、养老、医疗等配套政策改革，逐步消除农民向城镇转移过程中的制度障碍问题。
2.推进城乡土地制度创新
城镇化进程中，土地供给和保障是一个十分敏感和突出的问题。建立有利于城镇发展和农民市民化的土地制度，既要加强土地管理，又要保证必需的城镇建设用地。对于城镇化过程中遇到的各种土地问题，必须强调依法解决的思想。重点落实进城落户农村居民宅基地换保障性住房、承包地换社会保障等工作，盘活农村土地。
3.加大城镇化建设投融资体制改革力度
进一步开放城镇基础设施和公用事业投资市场，鼓励外资、民资等社会资本采取独资、合资、合作、股份制等多种形式，投资城镇基础设施和公用事业建设。坚持市场化配置土地资源，引入市场化配置土地资源的机制，解决城市发展资金不足的瓶颈；土地出让金收入剔除上级规定必须提取的农业开发资金、新增建设用地有偿使用费、土地出让业务费等成本支出后，剩余部分应优先用于推进有条件农村居民进城落户的财政扶持方面，用于补贴进城落户居民的社会保障及相关支出。
4.探索完善现代化城镇管理体制
科学高效的城镇管理，是提高城镇质量和品味，促进城镇健康有序发展的重要内容和根本保证。积极探索和创新城镇管理手段和方式，建立健全城镇管理制度，建立健全城镇综合执法管理体系。建立集中领导、统一指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效的城镇突发事件应急机制，提高城镇预防、抵御和处置各类突发事件的能力。深入开展城镇环境卫生综合治理，改善城镇环境质量，努力建设宜居城镇。大力提高市民素质，积极开展文明城镇、文明社区的创建活动。
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