二、区域协调发展战略的提出和实施

解决非均衡发展战略实施过程中出现的问题，特别是发展差距不断扩大的问题，是区域协调发展战略提出的基本依据。

(一) 区域协调发展战略的提出

在我国中长期发展规划中，首次提出区域协调发展的思想是在“七五”计划期间（1986—1990年)。“七五”计划提出要正确处理东部沿海、中部、西部三个经济地区的关系，“要加速东部沿海地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部地区，并积极做好进一步开发西部地区的准备”。把东部沿海地区的发展同中部、西部地区的开发很好地结合起来，做到互相支持、互相促进，这可以说是区域协调发展的初步设想，具体如下：进一步推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南“四省（区)五方”地区等全国一级经济区的形成与发展；形成以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济区网络；发展以省辖市为中心的三级经济区网络。

“八五”计划提出了区域经济发展的新的基本指导原则，即统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕。中央政府开始着手从整体上解决东部和中部、西部地区的发展问题，明确提出了区域协调发展的思想。为此，国务院于1992年下发了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》。同年，党中央又提出了由沿海沿江向沿边、沿线和内陆纵深推进的全方位开放布局，密切了内地与沿海在对外开放上的联系。在沿海地区开放的基础上，党中央批准长江沿岸28个城市和8个地区，以及东北、西南和西北地区的13个边境城市对外开放，内陆省会城市开放，从而形成了“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—沿江沿线沿边开放城市—内地经济特区”的逐步推进的开放开发梯次推进格局。

这一时期中央还扩大了中部、西部地区地方政府在外贸、财政、金融等方面的自主权，也开始酝酿并着手实施国家扶贫开发政策和进一步完善民族地区政策。1994年中央下发了《90年代国家产业政策纲要》和《国家“八七”扶贫攻坚计划》，明确提出国家对沿海非均衡发展政策的调整，要对中部、西部地区进行援助，要按照之后10年地区经济发展和生产力布局的基本原则，正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、协调发展的方向前进。

(二) 从非均衡发展向区域协调发展的战略转变

1．区域发展总体战略的形成

我国的区域协调发展战略是从1996年的“九五”计划期间开始实施的。在“九五”计划期间，国家对中部、西部的援助力度明显加大，对地区差距问题也越来越重视。在1999年年底召开的中央经济工作会议上，正式把实施西部大开发战略列为2000年经济工作的一项重要内容，国家开始实施西部大开发战略，国家对不发达地区的援助进一步集中于西部地区，国家区域政策的目标调整到促进地区协调发展上来。

在“十五”计划中，将“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”专门列为一章，强调国家要推进西部大开发，“国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策”。2002年秋天，党的十六大在北京召开，十六大报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”这是中央首次提出振兴东北老工业基地的战略。十六大做出的支持东北地区等老工业基地加快调整和改造的战略部署，是中央从协调区域发展和全面建设小康社会的全局着眼做出的一个战略决策。此后，2004年，中央又提出了“中部崛起”的中部地区发展战略，使我国的区域经济发展战略趋于完善。

2003年10月14日，党的十六届三中全会做出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出完善社会主义市场经济体制的目标是：按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府的社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

2005年11月，党的十六届五中全会通过了“十一五”规划纲要，在纲要的第五篇“促进区域协调发展”中，明确提出未来我国区域发展的整体思路是：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。

在区域经济发展战略方面，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展。在区域协调机制方面，建立健全四种协调机制，即市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。“十一五”规划突出了科学发展观的理念，根据资源环境的承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

根据区域经济发展总体战略，西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴。中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西的作用和产业发展的优势中崛起。东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。

2．主体功能区战略的提出与制度化

国家“十一五”规划提出了建设主体功能区的战略。有关主体功能区建设提出的背景，理论界从国内的经济、行政、社会、环境各个角度入手，全方位地展开了研究。主体功能区建设的提出是统筹区域发展、落实科学发展观的客观要求。各行政区受利益驱动和追求政绩的影响，不同地区各自为政、重复建设，带来了严重的恶性竞争和无序开发，制约了区域协调发展。“十六大提出统筹区域发展、落实科学发展观，就是要求坚持区域协调发展的基本原则，更加注重不同地区间公共服务的均等化，不断缩小区域之间基本生活水平的差距。开展主体功能区建设正是考虑不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，从而促进统筹区域发展和科学发展观的落实和实现。

主体功能区建设是实现可持续发展战略的必然选择。我国资源稀缺而且空间分布不均匀，由于人口的快速增加，再加上粗放式的经济增长方式，我国资源环境的矛盾冲突日益尖锐。主体功能区的划分应充分考虑当地人口、资源和环境的承载力，并且将自然资源与环境因素纳入区域管理的评价体系中，从根本上避免资源的过度开发。主体功能区的提出更好地缓解了资源环境和经济发展的冲突，是可持续发展战略在地域上的体现。

2012年十八大报告明确提出：优化国土空间开发格局，就是要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。主体功能区规划正式升格为主体功能区战略。

主体功能区从规划上升至战略是十分必要的。我国国土面积庞大，自然生态环境的区域差异很大，区位条件和发展基础也存在很大差异。特别是改革开放以来，我国经济得到了快速发展，整体实力显著提升，但是在盲目追求GDP和城市化率的同时，我国面临着国土无序开发、区域发展差距逐渐扩大等问题，长期以来形成的高消耗、高排放和低产出的低效率经济发展模式带来了巨大的资源环境破坏，成为制约我国健康可持续的协调发展的主要问题。因此，在政策和市场机制多变的社会背景下，一个具有指导性、约束性、科学性的，长期稳定的，具有法律地位的国土空间开发的战略性规划显得尤为重要。作为促进区域发展、逐步缩小地区差距的重要措施，区域发展总体战略和主体功能区战略构成了驱动我国区域发展的“双核”。主体功能区战略是常态的、限制性的战略，实施的重点是保护国土；区域发展总体战略是动态的、开发性的战略，实施的重点是国土开发。主体功能区战略解决的是“能够开发”与“不能开发”的问题，是在国土空间上画出建设的“红线”；区域发展总体战略解决的是“开发什么”和“如何开发”的问题，是阐述具体的开发内容。

将主体功能区从规划和战略进一步上升成为制度，是十八届三中全会提出的新理念。主体功能区战略规划为我国的城镇化战略、农业发展战略、生态安全的发展格局提供了基本支撑，成为我国国土开发布局的上层指导方案是十分必要的。但是，落实主体功能区战略规划是在实践中碰到的较为困难的问题。只有把主体功能区战略规划上升到制度层面，才能从根本上保证其的落实。

3．区域协调发展机制和模式的全面形成

国家的“十一五”和“十二五”规划更加关注区域协调发展，提出要解决基本公共服务的均等化问题。毫无疑问，目前统筹区域发展的最紧迫的课题是为欠发达地区的经济发展和人民生活水平的提高创造有利条件。我国是一个地区差距悬殊的国家，并且这种地区差距不仅表现在不同地区居民的名义收入水平上，而且最为严重的是许多欠发达地区的经济发展条件非常落后，大量人口仍然处于绝对贫困状态。任由这种地区差距继续扩大，既不符合以人为本的科学发展观的要求，也不利于国家的长治久安。因此，必须采取有力措施为欠发达地区的经济发展和人民生活水平的提高创造有利条件。

统筹区域发展的一个重要方向是推进区域经济一体化，并最终形成若干各具特色的经济区和经济带，“十一五”规划中提出的主体功能区规划进一步体现了区域协调发展和人口、经济与资源环境协调的思想。长期以来，我国基本上采取的是以据点式开发为主、点线结合的开发模式。这种开发模式是符合当时我国生产力发展水平的，但在目前东南沿海地区经济已经较为发达并且城镇非常密集的情况下，继续实施相互分割、各自为政、缺少必要联系与协调的据点式开发已经不适应生产力继续发展的要求。在珠三角、长三角、京津冀地区适时采取网络式开发模式，推进区域经济一体化，是新时期我国区域经济发展战略的重要组成部分，也是区域经济发展的一个基本方向。

区域协调发展战略为我们进行区域开发提出了新的模式。这种模式就是通过共同市场与基础设施的统一规划和共建来促进产业聚集，形成产业布局及分工合理、经济联系紧密、内部聚集效应与对外扩散效应明显的经济带和经济区。各具特色的经济带和经济区的形成有利于减少交易成本和重复建设，有利于提高资源的配置效率，有利于提高产业的国际竞争力和提高国民经济的整体素质。推进区域经济一体化、促进经济区和经济带的形成，需要我国对区域经济开发模式进行必要的调整。

(三)“三大地带”与“四大板块”的区域格局

在改革开放后的长期发展中，随着区域经济发展战略的调整，区域经济格局也发生了变化。

1．东部、中部、西部三大地带的形成与发展

我国国民经济分布客观上存在东部、中部、西部三大地带，并在发展上呈现出由东逐步向西推进的趋势。这种强调东部、中部、西部同步发展的非均衡发展战略是在综合考虑我国现实的经济发展能力后提出的优化发展战略。这种战略不同于新中国成立初期和“三线”建设中的均衡发展思路，“效率优先，兼顾公平”开始成为区域经济发展战略的主导思想。

实际上在这段时间，国家也没有放松对中部、西部的投资，但重点是对20世纪80年代以前形成的部分工业基地和“三线”企业进行调整、改造、扩建和提高。新建和扩建的工业项目则集中在能源基地和有色金属基地等方面。

到20世纪80年代中期，全国生产力布局已经展开，原先的沿海与内地的划分过于笼统，已不能适应生产力地区布局的要求。“七五”(1986—1990年)计划根据将经济技术水平和地理位置相结合的原则，将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带，强调“七五”计划及其后几年全国生产力布局不再搞战略展开，而是在东部、中部两大块上作文章，加速东部沿海地区的发展，同时把建设的重点逐渐转移到中部地区，并积极做好进一步开发西部地区的准备。

根据国家“七五”计划提出的划分标准，全国被分为东部地区，即辽宁、河北、天津、北京、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、广西12个省（市、区)，中部地区，即黑龙江、吉林、内蒙古、山西、安徽、江西、湖南、湖北、河南9个省（区)，以及包括剩余10个省（市、区)的西部地区。

沿海地区加快对外开放和优先发展从而带动内地发展这一战略在本阶段实施后的结果是沿海东部地区迅速发展起来了。1978年，东部地区GDP占全国GDP的比重是52.61%,1990年这一比重继续上升到54.02%,1999年则已经上升到58.66%，到2002年，东部地区的GDP已经占全国GDP的59.94%。1999年，在人均GDP排名中，居于前10位的省（市）是上海、北京、天津、浙江、广东、福建、江苏、辽宁、山东和黑龙江。其中前9位都是东部地区的省（市、区），另一个是中部地区的省份，我国的经济重心明显东移。

2．“四大板块”的区域格局

进入“十一五”规划时期以后，促进区域协调发展，实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局，是从全面建设小康社会和加快现代化建设的全局出发做出的总体战略部署。

在实施了区域协调发展的开发战略之后，一个新的区域格局已经形成，具体如下。

东部板块：由北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南，以及港澳台地区构成；

中部板块：由山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南构成；

西部板块：由重庆、四川、贵州、云南、西藏、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和内蒙古构成；

东北板块：由辽宁、吉林和黑龙江构成。