1.2 我国古城保护的实践历程与制度设计
就我国古城的内涵而言，既应包括由我国各级政府公布的历史文化名城，又应涵盖尚未纳入现有历史文化遗产保护体系但却具有较强的历史人文价值的城市街区及其古文物建筑等，即具有文物保护和城市更新双重价值的历史文化区域。下文以由我国政府认定且具有涉及范围广、保护效果较明显等特征的历史文化名城为例，力图剖析古城保护的发展脉络及其现存制度。
1.2.1 我国古城保护实践的演进历程
中华人民共和国成立以来，我国古城问题的应对策略带有强烈的文物保护色彩，常以历史文化遗产保护的形式出现在各级政府的行政决策之中。我国古城保护经历了形成、发展与完善的三个历史阶段，即以文物保护为中心内容的单一体系的形成阶段，增添历史文化名城保护为重要内容的双重保护体系的发展阶段，以及重心转向历史文化保护区的多层次保护体系的成熟阶段。[1]1950年，政务院颁布的《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》《关于保护古文物建筑的指示》以及《禁止珍贵文物图书出口暂行办法》标志着我国文物保护制度逐渐走向正轨。改革开放后，国务院分别在1982年、1986年、1994年公布了三批国家历史文化名城，并在之后陆续增补了若干城市（见表1.1），标志着我国历史文化遗产尤其是对于古城的保护工作实现了从点到面的过渡。与此同时，古城开始以历史文化名城的身份逐步得到国家的承认与保护。
表1.1 我国历史文化名城汇总表
资料来源：根据网络资料整理而成。
20世纪90年代以来，我国城市化的快速发展使得古城保护工作面临更为严峻和复杂的保护形势，如何进一步完善我国历史文化遗产体系以减少资本力量对古城资源的破坏作用，成为摆在城市管理者和古城研究者面前的重要课题。自国家颁布《黄山市屯溪老街历史文化保护区管理暂行办法》伊始，我国逐渐形成了“文物古建——历史街区——历史文化名城”[2]的整体保护格局（见图1.1），包含古城在内的历史文化遗产保护体系逐渐走向成熟。
图1.1 我国现有历史文化遗产保护体系
资料来源：王景惠、阮仪三、王林编著：《历史文化名城保护理论与规划》，同济大学出版社1999年版，第9页。
1.2.2 我国古城保护实践的制度现实
我国逐渐建立历史文化名城保护制度的初衷，是减少古城更新中对高历史价值的古建筑、文物古迹和周边环境的“建设性破坏”。自1982年公布第一批历史文化名城名单伊始，经过三十多年的建设，我国已在行政管理制度、法律法规体系和专项资金保障等方面初步建立起具有显著国情特色和较强保护效能的古城保护制度。
在管理制度方面，伴随着多次政府机构改革和政府职能转变，我国历史文化名城的管理部门也经历过多次调整和优化。国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局是公布第一批国家历史文化名城时的主管部门；城乡建设环境保护部、文化部是第二批历史文化名城公布时的主管部门；建设部、国家文物局是第三批国家历史文化名城公布时的主管部门。当前，在国家层面，住房和城乡建设部、国家文物局全面负责名城的保护管理、监督及指导工作；在地方层面，历史文化名城由地方城建或规划管理部门与地方文物、文化主管部门共同管理，或由专设性名城保护机构（如平遥古城的古城保护管理委员会等）专门负责。
在法律法规体系方面，除《宪法》《刑法》等中的相关条款之外，被称为“两法一条例”的《文物保护法》《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》是我国历史文化名城保护的基本法律法规。同时，地方政府围绕历史文化名城的保护工作，制定了大体三类管理法律规范，包括：关于历史文化名城及其整体空间环境保护法规及管理规定（如《山西省平遥古城保护条例》）、关于名城特殊区域或历史文化保护区保护法规及管理规定（如《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》）、关于文物保护单位及其他单项保护法及管理规定（如《苏州园林保护和管理条例》）等。[3]由此，历史文化名城保护的法律法规体系在我国已初步建立起来。
在专项资金保障方面，国家历史文化名城保护专项资金和各级政府的文物保护经费是我国历史文化名城保障资金的主要来源。根据《国家历史文化名城保护专项资金管理办法》的规定，国家历史文化名城保护专项资金是中央设立的，专项用于国家历史文化名城中确有长期保护价值的重点历史街区及文物的保护规划、维修、整治的资金，由中央专项拨款。文物保护经费主要由地方政府承担，《文物保护法》规定县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算，部分文物单位也可自筹经费。当然，我国有限的古城保护经费并不能有效应对庞大的古城规模及严峻的保护形势，借鉴英美等国家的资金保障经验、充分调动社会参与的积极性并由此建构起多元的历史文化名城资金保障体系，成为未来古城保护需要面临的重要挑战。
[1] 王景惠、阮仪三、王林编著：《历史文化名城保护理论与规划》，同济大学出版社1999年版，第9页。
[2] 王景惠、阮仪三、王林编著：《历史文化名城保护理论与规划》，同济大学出版社1999年版，第70页。
[3] 王景惠、阮仪三、王林编著：《历史文化名城保护理论与规划》，同济大学出版社1999年版，第77页。