第五节　集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记

第四十四条　【集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权登记】依法取得集体建设用地使用权，可以单独申请集体建设用地使用权登记。

依法利用集体建设用地兴办企业，建设公共设施，从事公益事业等的，可以申请集体建设用地使用权及地上建筑物、构筑物所有权登记。

第四十五条　【首次登记所需材料】申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：

（一）有批准权的人民政府批准用地的文件等土地权属来源材料；

（二）建设工程符合规划的材料；

（三）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；

（四）建设工程已竣工的材料；

（五）其他必要材料。

集体建设用地使用权首次登记完成后，申请人申请建筑物、构筑物所有权首次登记的，应当提交享有集体建设用地使用权的不动产权属证书。

第四十六条　【变更登记、转移登记、注销登记所需材料】申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：

（一）不动产权属证书；

（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；

（三）其他必要材料。

因企业兼并、破产等原因致使集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权发生转移的，申请人应当持相关协议及有关部门的批准文件等相关材料，申请不动产转移登记。

【相关规定指引】

《土地管理法》第63条（P448）；《物权法》第59条（P409）；《房屋登记办法》第86条（P446）。

【条文解析】

一、设立集体建设用地使用权的情形

我国农村土地归农村集体经济组织所有，按照其用途的不同，设立了三种用益物权：宅基地使用权、土地承包经营权和集体建设用地使用权。三类土地用益物权的主体资格，原则上限定在本集体经济组织成员内部，三类用益物权的转让同样以内部转让为原则。

我国对农用地转为非农用地予以严格的用途管制。能够设立集体建设用地使用权的情形是法定的，包括：第一，兴办乡镇企业。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，经过法定行政审批手续，可以取得集体建设用地使用权（《中华人民共和国土地管理法》第60条）。第二，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，经过法定的行政审批程序，可以取得集体建设用地使用权（《中华人民共和国土地管理法》第61条）。

二、集体建设用地使用权转移的情形

我国对农民集体建设用地使用权的转移范围，予以严格限制。《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

乡（镇）、村公共设施与公益用房服务于公共利益，因此土地权利人不得擅自改变乡镇、村公益事业用地的用途，不得将该土地权利加以转让、出租、抵押或用于其他形式的交易。依法理而言，土地上建筑物、构筑物的用途，实际上决定了该土地的用途，因而土地用途管制必然延伸到对土地上建筑物、构筑物用途的管制。

如集体建设用地使用权主体为农村集体经济组织，则该权利及其上的房屋所有权的转让应当由集体民主决策。《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”这里所指的企业的所有权，是指属于企业支配的全部资产，其中就包括乡镇企业名下的集体建设用地使用权和其上的房屋。《房屋登记办法》第86条第3款明确规定：“农村集体经济组织申请房屋所有权转移登记的，还应当提交经村民会议同意或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。”

三、集体建设用地使用权首次登记的土地权属来源材料

从物权法原理来看，不动产用益物权的设立须以不动产所有权为基础，因而在通常情况下，土地用益物权的设立登记，须提交土地所有权权属证书。但是，在我国广大农村地区，集体所有的土地未进行过所有权登记颁证的情形十分普遍，一味要求申请人提交集体土地所有权证书，并不现实。在许多地区，政府通过出台政策的方式，对农村土地所有权和使用权状况进行清理，而清理过程中做成的确权文件，又往往成为人民政府在批准集体建设用地使用权的依据，因此，人民政府出具的用地批准文件，可以作为土地权属来源的证明。但是，村民委员会无权批准集体建设用地使用权的设立，其出具的证明材料，不能作为登记机关办理集体建设用地使用权登记的依据。

【典型案例】

某市南海区大沥镇六联村南村第二股份合作经济社与某市人民政府颁发集体土地使用证纠纷上诉案[31]

【裁判要旨】

对于历史上未进行过正式的集体土地使用权确权登记的土地，本着尊重历史和稳定现有财产秩序的精神，人民政府对建设用地权属不明的集体土地可以通过公告等程序进行清理确权，相关权利人可将政府出具的确权文件作为申请集体建设用地使用权首次登记的土地权属证明材料。

【案情简介】

原告（上诉人）：某市南海区大沥镇六联村南村第二股份合作经济社（下称“南二股份社”）。

被告（被上诉人）：某市人民政府。

1991年9月16日，南二股份社和六联村委会就案涉土地签订《使用土地转移合同》，合同约定南二股份社将涉案土地的使用权作价836760元转移给六联村委会，六联村委会对转移的土地有永久使用权和处理权。合同签订后，双方均已实际履行了合同。

2009年8月29日，原市国土资源局南海分局将涉案土地的《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确权公告》（国土资南三旧确［2009］0045号）在涉案土地现场、六联村委会村务公开栏、大沥镇政务公开栏、原市国土资源局南海分局网站以及《某某时报》上向社会公示。该公告明确：若对上述土地使用权归属有异议的请于公告之日起15日内向该局以书面形式提出，逾期不提出的，将按土地确权有关规定将上述土地使用权确权给申请人六联村委会。

后在公告之日起15日内无任何人或单位提出异议。2009年9月18日，原市国土资源局南海分局作出国土资南三旧确［2009］0045号《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》，并要求申请人凭本确认书30日内按土地登记程序和要求申请土地登记，领取土地权利证书。

2009年10月，六联村委会根据《土地登记办法》第9条、第33条的规定，提交土地登记申请，并提供用地批文、组织机构代码证等相关材料。国土资源行政主管部门受理土地使用权登记申请，该市人民政府经审核于2009 年10月9日为六联村委会核发了府南集用（2009）第0701883号《集体土地使用权证》。南二股份社不服市人民政府上述颁证行为，向市中级人民法院起诉，请求：判令某市人民政府撤销所颁证书，归还南二股份社相应的土地。

【裁判理由】

原审法院认为：该案中，六联村委会根据原某市国土资源局南海分局作出的《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》，于2009年10月向国土资源行政主管部门提交土地登记申请，并提供上述用地批文、组织机构代码证等相关材料，符合《土地登记办法》第9条、第33条所规定的集体建设用地使用权初始登记的法定要件。国土部门受理上述土地使用权登记申请后予以调查，认定申请人申请登记的土地符合土地登记条件，同意上报登记。市人民政府经审核于2009年10月9日为六联村委会核发了府南集用（2009）第0701883号《集体土地使用权证》。该土地初始登记行为事实清楚，证据充分，程序合法，原审法院予以确认。

涉案土地在1991年开始就由南二股份社有偿交付六联村委会管理使用至今，且在2009年8月29日，原市国土资源局南海分局将涉案土地的《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确权公告》在涉案土地现场、六联村委会村务公开栏、大沥镇政务公开栏、原市国土资源局南海分局网站以及《某某时报》上向社会公示。该公告明确：若对上述土地使用权归属有异议的请于公告之日起15日内向该局以书面形式提出，逾期不提出的，将按土地确权有关规定将上述土地使用权确权给申请人六联村委会。公告告示期内并无任何单位或个人对涉案土地使用权归属提出异议。六联村委会依据上述土地使用权确认书申领涉案土地使用证符合《土地登记办法》的相关规定。故判决驳回南二股份社的诉讼请求。

省高级人民法院经审理查明，确认原审法院认定的事实，认为：

本案是颁发集体土地使用证纠纷案件，争议的焦点是市人民政府向六联村委会颁发府南集用（2009）第0701883号《集体土地使用证》的行为是否符合法律规定。六联村委会向市国土资源行政主管部门提交《使用土地转移合同》以及国土资南三旧确 ［2009］0045号《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确认书》等土地使用权权属及来源的证明材料及土地登记申请，国土部门受理上述土地使用权登记申请后，经调查认定申请人申请登记的土地符合土地登记条件，同意上报登记。

市人民政府经审核为六联村委会核发府南集用（2009）第0701883号《集体土地使用权证》，该土地初始登记行为事实清楚，证据充分，程序合法，符合相关法律规定，并无不当。涉案土地从1991年开始就由南二股份社有偿交付六联村委会管理使用至今，原市国土资源局南海分局于2009年8月29日将涉案土地的《市南海区“三旧”改造建设用地使用权确权公告》在多个场所以及《某某时报》向社会公示，没有任何人在法定期限内对此提出异议。现南二股份社仅凭一份地图及一份事隔多年后两位村民的情况说明，不足以否定当年南二股份社与六联村委会签订《使用土地转移合同》的真实意思表示以及六联村委会对涉案土地进行管理使用的客观实际。

综上，省高级人民法院认定原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。判决：驳回上诉，维持原判。

【实务指引】

一、农村集体土地使用权纠纷的成因分析

随着城市化、工业化进程的加快，因使用农村集体土地进行开发、建设，以及镇、村企业改制遗留的土地等问题，引发的诉讼时有发生，且具有一定的群体性。集体土地纠纷的成因有以下几种：

（一）乡镇企业改制遗留问题引发土地纠纷

原镇、村利用农村集体土地开办的乡镇、村属企业，在90年代改制为有限公司或股份合作制企业时，对土地未办理征用手续，土地使用权未作变更，导致在企业与村集体、村民之间产生土地纠纷。

（二）乡镇兴办企业未征先用引发土地纠纷

农村集体土地转化为非农建设用地，需要有权部门的严格审批。有的乡镇采取先使用土地，后补办征地审批手续的办法，解决用地之需。而一旦土地审批环节产生问题，极易在企业、政府之间产生纠纷。

（三）小城镇建设遗留问题引发的土地纠纷

小城镇建设过程中，非法使用农村集体土地进行房地产开发建设，兴建农民街，一般都未办理土地使用权证和房屋所有权证。该类房屋在买卖、拆迁时，容易引发土地使用纠纷。

（四）违法租用情形下引发的土地纠纷

因出让土地价格较高、手续审批严格，一些用地者租用集体土地兴办企业，每年向村里交纳一定金额的土地使用费。而村里的土地是向各家农户收集流转而来，当因土地价格上涨、国家征用土地时，用地人与村里及农户常为补偿费用而发生纠纷。

二、农村集体土地使用权纠纷的对策

（一）出台政策以解决历史遗留问题

针对企业改制、农民街建设过程中遗留的土地问题，建议政府组织人员进行专项调研，制定切实可行的政策，通过补交合理的费用、补办土地征用、出让手续，使土地使用合法化、房屋产权合法化，彻底解决该类问题。

（二）加强监督以规范利用集体土地

加强土地使用过程中的监督检查力度，对不规范用地行为，及时采取有效的制止措施。要纠正先用后征、以租代征等土地使用过程中的不规范行为，切实保护耕地。

（三）加强协调以妥善处理土地使用纠纷问题

要建立、健全涉集体土地纠纷解决机制，充分利用行政调解、行政裁决、民间调解等纠纷处理机制，妥善处理因使用农村集体土地而产生的纠纷。

【典型案例】

县朝阳远宏电力金具有限公司诉县人民政府登记纠纷案[32]

【裁判要旨】

以合同方式转让集体建设用地使用权，合同双方应当共同申请登记；登记机关应当对合同文本的真实性尽到必要的审查义务；对于集体建设用地使用权登记申请案件，登记机关有必要做地籍调查的，应当进行实地查看形成真实的地籍调查结果。

【案情简介】

原告：县朝阳远宏电力金具有限公司。

被告：县人民政府。

2004年6月1日孟某柱与某县胡村镇朝阳村民委员会签订土地租赁合同约定：朝阳村委将案涉非耕地租赁给孟某柱开办企业使用。孟某柱在该土地上进行建设使用并按期交付租赁费。2009年3月经该县朝阳村委会和孟某柱同意，孟某柱之子孟某文在该土地上兴建县朝阳远宏电力金具有限公司，朝阳村委会和孟某文于2004年6月1日补签了土地租赁合同，将租赁主体变更为孟某文，其他合同内容一致。孟某柱、孟某勇（孟某柱之长子）、孟某文作为公司股东于2009年3月13日设立县朝阳远宏电力金具有限公司，法定代表人为孟某文。孟某文及公司继续使用该土地及地上建筑物。

县朝阳管件铸造厂向被告提供2005年6月1日与该县胡村镇朝阳村经济合作社签定的合同，申请为其办理土地使用证，合同约定：由该县胡村镇朝阳村经济合作社作为发包方，将案涉土地由县朝阳管件铸造厂铸造承包使用，承包期限共计2.7年。合同落款处发包方该县胡村镇朝阳村经济合作社加盖的是黑色的复印章，承包方县朝阳管件铸造厂加盖的是红色章。被告通过建设用地审批和地籍调查给某县朝阳管件铸造厂颁发集体土地使用证。

在本案建设用地类的证据中，审批表的村民委员会意见一栏没有负责人签名；地籍调查证据中邻宗地、本宗地、界址线、宗地草图、丈量者、权属调查记事、调查员意见、地籍勘丈员意见、地籍调查结果审核等均为空白。经法院查明，案涉集体土地使用证所确认的土地实际是原告占用。县朝阳管件铸造厂的法定代表人为孟甲，该厂于2005年3月15日已经工商行政管理部门注销，注销后债权债务由孟甲个人承担。2005年4月7日孟乙个人独资申请成立县朝阳铸造厂，该厂已于2005年8月18日注销。

另查明，第三人孟甲与原告委托代理人孟某柱系兄弟关系，第三人孟甲系第三人孟乙之父，孟乙系孟某柱之侄子。因县朝阳铸造厂性质系个人孟乙独资，且该厂已于2005年8月18日注销，为查明本案有关事实，法院依法通知孟乙为本案的第三人参加诉讼。

【裁判理由】

法院认为，人民法院审理行政诉讼案件主要审查被告作出的具体行政行为的合法性。本案中被告提供县朝阳管件铸造厂在2005年6月1日与该县胡村镇朝阳村经济合作社签定的承包，该合同约定期限为2.7年，签定一方该县胡村镇朝阳村经济合作社，加盖的是黑色的复印章；另一方是该县朝阳管件铸造厂，加盖的是红色原章。

被告对该合同的真实性没有履行必要的应有的审查义务；在被告提供的国土资源管理档案中第三人营业执照名称为县朝阳管件铸造厂，法定代表人为孟乙，注册号为14xxx00730，同样注册号的被告和第三人均不持异议的原告提供证据中，名称却是县朝阳铸造厂（没有“管件”两字），法定代表人为孟乙，而该县朝阳管件铸造厂事实是于2005年3月15日已经工商行政管理部门注销，注销后债权债务由孟乙个人承担，故被告对该县朝阳管件铸造厂也未详尽的审查义务；上述两方面表明，被告的具体行为存在瑕疵。

另外，被告地籍调查时，邻宗地、本宗地、界址线、宗地草图、丈量者、权属调查记事、调查员意见、地籍勘丈员意见地籍调查结果审核等证据均是空白，并且经庭审证实被告没有对该宗地实地进行勘验、调查。

综上所述，被告为县朝阳管件铸造厂颁发集体土地使用证存在事实不清、证据不足、程序不当，依法应当撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1款第2项之规定，判决如下：撤销被告颁发的集体土地使用证。

【实务指引】

一、正确理解《条例》及《实施细则》规定的“实地查看”

《房屋登记办法》第19条第1款规定：“办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：……”《条例》第19条前两款规定：“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：……。对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”

二、对前后规定由“应当”改成“可以”的评价

对于一些证明材料详实，没有必要进行实地查看的情形，按照原《房屋登记办法》的规定，也需要实地查看，这实际上不利于高效行政。 《细则》实施后，在该问题上赋予了登记机关更大的自由裁量权，对于许多登记结果正确且未经实地查看的行政纠纷，法院不能再以未实地查看因而违反法定程序为由撤销已有的登记。

但是在出现登记错误且关于是否有必要实地查看存在争议时，从目前的裁判实践来看，法院更倾向于认定登记机关“有必要查看而未查看”，并以此作为登记行为程序违法的事实根据。因此，尽管依《条例》实地查看并非登记机关必须履行的作为义务，但是在审查标准模糊不清的制度现状下，法院的自由裁量权对登记机关的登记审查行为无疑可以形成一种有效的制约。