第二节　行政法的概念、特征

一、行政法的概念

行政法是指调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。值得注意的是，与民法、刑法不同的是，民法、刑法都是以同一类社会关系作为调整对象的，而这里的定义讲了两种社会关系：一是行政关系，一是监督行政的关系。这是因为民法、刑法都是司法法，即由司法机关适用的法，在司法机关适用民法、刑法之前，私人只是遵守、执行，私人是守法者而非执法者。而行政法，司法机关适用反而是少数，绝大多数情形下，是政府行政机关适用行政法规范即以执行法律的名分适用行政法。到了司法机关的行政案件，在法律适用上，往往已经是第二次适用法律。因为法院等司法机关审的就是行政机关适用法律后引起的纠纷。另外，政府行政机关不仅受到人民法院的监督制约，还有自身纠错的机制，如相对人不服某一行政决定（行为）可以向该决定机关所属同级人民政府或其上级主管机关申请行政复议，审计、监察乃至于信访制度（很大程度上）均属行政机关自我监督。所以对行政法的概括，只说到调整行政关系还不够，还要包括监督行政的关系。

也许有人疑问，将其区分为行政法、行政诉讼法，不就把其各自调整的对象即行政关系和监督行政的关系分开了吗？行政诉讼法调整监督行政的关系不假，但问题是其他如上所述的监督行政的关系就无法纳入其间。因此，将行政诉讼法放到行政法之外的，是狭义一点的行政法概念，将行政诉讼法放到行政法之内，是相对广义的行政法概念。但是，有趣的是，两种范围的行政法都可以使用我们这里的同一定义，区别不在定义而在于其后对定义的解释。

给行政法下定义不是件容易的事，争论多，定义也是五花八门。我国台湾地区翁岳生教授主编的《行政法》（1998年版）第一章是他亲自写的，其中援引E-.Forsthoff《行政法总论》的说法，即“行政只能加以描述，而无法予以定义。”德国学者通常都避免给行政法下定义[2]，台湾地区和日本亦深受德国影响，许多学者对行政法大多消极描述，不进行积极定义。

德国学者中试图给出定义的沃尔夫（Wolff）和巴巧夫（Bachof）是这样定义行政法的：行政法在广义上是公共行政机关据以运作的法律规则之总和。毛雷尔是描述性地界定行政法，他认为行政法是关于公共行政机关之行政职能、行政程序和行政组织的成文或不成文法律规则之总和[3]。但是笔者认为还是一个“很老”的定义仍然是最简明扼要的定义。那就是德国行政法开山鼻祖奥托·迈耶的定义，即“行政法是特别用于调整作为管理者的国家和作为被管理者的臣民之间的关系的法律部门。”[4]除去“臣民”二字不合时宜外，定义十分简洁且周延。当然本书愿意给出大体上与之一致的定义。

二、行政法的特征

（一）形式特征

行政法的形式特征是指行政法在外观上的特征。

1.没有统一、完整的法典

刑法、民法是很好指认的，原因就在于它们是有法典的。虽然我国《刑法》《民法通则》并没有在名称上标明是法典，但是其法典式作用是不言自明的。但是行政法领域没有一部法律可以称之为是行政法法典，因为行政法法典应当是通用于所有行政机关的，而我们见到的是各种各样的部门单行法，如《环境保护法》《税收征收管理法》《食品卫生法》《治安管理处罚法》等，大多只适用于各个不同的行政部门。虽然《行政诉讼法》《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》《监察法》《公务员法》是适用于所有行政机关的，但是内容限于某一方面，仍不能称之为行政法典。从世界范围内看，也没有哪个国家有行政法典。原因主要是行政法调整事项范围非常宽泛，各家行政机关的职责权限在行使或履行条件、方式上差别很大，很难用一部法典作出概括规定。行政法的实体法很难制定法典式法律，程序法却是可以的，如正在起草制定的《行政程序法》，就是行政程序方面通则性的法律。

2.行政法律文件数量极多

行政法律规范赖以存身的法律文件极多，为各部门法之首。仅就大家比较公认的正式渊源如（狭义或形式意义的）法律、法规、规章而言，就有数万之众，如果加上非正式的渊源如其他规范文件、司法解释等，十万之数是有的。当然，除了成文法，其实行政法还有不成文法法源，其数量不一定多但难以统计。

如此之多的法文件数量，初学者会望而生畏，即使是多年从事行政法研究的人，若不认真，在分析问题时也会有所遗漏。行政法的庞大“身躯”，为我们提供了丰富的研究素材，但对于行政法规范体系因此产生的复杂性，我们更应当有清醒的认识。

（二）实质特征

1.内容广泛

行政法是调整规范政府行政机关行为活动的法律部门，而行政活动是除立法、司法、军事之外的国家活动，是最广泛的国家活动，更何况几乎所有新增国家职能也都是行政职能，因此，所有行政管理和服务的领域均属行政法范围：公安、卫生、医药、工商、劳动、税收、教育、环境保护、规划、社会保障等。

2.易于变动

法律是指引人们行为方向的，不稳定的法律不利于人们及时了解和掌握，影响法律的指引作用。所以法律应当具有稳定性。但是行政法，由于内容涉及社会生活的方方面面，社会发展带来的变化也时刻影响着行政法调整，使得行政法相对于其他部门法变化修改得更频繁些。例如二十世纪八十年代才出现的网吧、台球厅，九十年代初出现的家庭用卫星接收器，都产生了对行政法调整的需求，新的创设性的行政法规范就出现了。另外一些时候，社会发展使行政法规定迅速滞后，经常的修法也使得行政法的稳定性受到影响。如个人所得税的纳税起征点，1994年是800元，2006年调整为1600元，2008年为2000元，2011年又调整为3500元。每年的物价都是有涨幅的，收入水平也要随着改变，征税的起征点当然不能不变。

虽然行政法作为部门法总的来说变动得频繁些，但是其内部不同层次的规范文件，变动性又有些差别。大体说来法律的稳定性相对好些，行政法规次之，规章变化更容易些，自然稳定性就更差些。个中原因是，越低层次的规范文件，内容越具体，离实践越近，实践的变化、实践的需求就越容易引起该规范文件的修改。

不容否认的是，也有相反的例证，即内容非常滞后的规范文件甚至标明的是“暂行”规定，却十几年、二十几年甚至三十几年地在使用。例如长期以来铁路交通事故发生后，有关部门都是根据1979年制定的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》处理，由铁路部门酌情给予一次性救济费50元至150元。这一问题在2007年曾遭媒体热议过，2008年初再次由媒体的聚焦引起国务院的注意，导致国务院要求对所有红头文件进行清理。这也从反面说明，行政法确实应当与时俱进。当然提高行政法立法的科学性、可行性，可以适当降低行政法的不稳定性。

3.行政法的实体规范与程序规范总交织在一起

与民法、刑法不同，行政法的实体规范与程序规范总是交织在一起并存在于一个法律文件中。民法、刑法以实体、程序区分，可以大别为民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法，泾渭分明。而行政法的程序法可以分为行政程序法和行政诉讼法，前者是行政机关执行法律、适用法律的程序，后者是司法程序、诉讼程序。说行政法实体规范与程序规范交织在一起，主要是指行政程序规范与行政法的实体规范交织在一起。行政诉讼程序规范与行政法实体规范区分得比较清楚。

翻开行政性法律、法规，或者规章，我们会发现实体规范如主管机关、主管机关的权限与如何行使权力的方式、形式、步骤、时限等程序规范都会在一个法律文件中出现。当然，我们的问题也许是程序规范规定还不够充足，所以经常听到执法人员抱怨某一法律文件的可操作性差，或者相对人抱怨某一行政权力的行使缺乏程序控制，尽管实际上我国的行政法建设在这个方面已经取得了长足的进步。

从国外看，虽然行政实体规范很难制定成法典，但制定行政程序法典或程序通则（法典性法律）的却越来越多。这主要是因为在程序规则方面，各个行政机关之间的共同点、普遍性的要求更多一些。尽管如此，我们会惊讶地发现，即使是行政程序法，也不可避免地含有或多或少的实体内容。如德国行政程序法规定了行政行为的生效、效力、失效，无效，缔结行政契约的准许权限等。我国的《行政处罚法》和《行政许可法》，是专门的某一类行政行为的通则性法律，似乎应当是专门行为的程序法，但是其中有大量实体内容，如关于设定行政处罚、行政许可权力的规定，行政处罚种类的规定，行政处罚、行政许可实施机关的规定等。

实体规范与程序规范混杂规定的原因，主要是行政程序是行政机关执法的程序，与其执行的实体规范放在一起，便于行政机关执行实施。而民法、刑法的程序法是司法法，是诉讼程序，其实体规范绝大多数情形下是靠公民自觉遵守、履行的，二者完全没必要放到一起。

4.行政法调整行政关系后，产生的权利义务关系具有不对等性

行政法也是通过规定行政机关、相对人的权利义务，来达到调整行政关系或行政监督关系的目的。由于公权力既不是天然有效的，也不是无限的，要让某一行政机关拥有某些或某项公权力，法律势必对该权力范围多大、怎样行使作出具体规定。而在行政领域的相对人，其义务首先是概括的，例如须服从行政机关的指挥命令，对行政机关的行政处理或措施不满意，也要“容忍”（义务）；其次是相对人在某一方面的具体义务，主要规定在单行法中。如《个人所得税法》会规定，作为纳税人的相对人，其纳税义务，多少收入开始起征个人所得税，纳税义务人如何交纳个人所得税等。又如《环保法》规定新建项目，建设单位要在报批建设项目同时交报环境影响评价文件，《环保法》对环境影响评价文件的编制提出要求：“建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。”

我们通过对生活的观察就可以看出，本来公法是“无法律即无行政”，但实际上公法领域似乎到处在规定公权力，如行政机关的权力包括作出处理决定如收费决定，作出行政处罚决定，采取各种强制措施如查封、扣押、冻结，核发许可并不断对许可持有人是否在许可范围内活动进行监督检查的权力等等。而私人以服从为概括义务、还要服从单行法规定的个别义务或具体义务。因而相对人与行政机关的权利义务关系呈现出一种不对等的状态。对此我们毋庸讳言，因为公权力是一种不得不存在的“恶”，是满足社会需要必须存在的“恶”，所以法律规定了如此广泛普遍的公权力。但是公权力必须尽可能少地产生滥用的危害。这恰恰提醒我们，应当充分认识到这种对公权力的需求和可能的滥用之间，带给公法“限制公权力”的任务是相当艰巨的。近些年来，西方国家出现的强调“公”“私”合作的“治理”理论，实际是实体上矫正这种“公”“私”不对等关系的很好办法；强调公众参与、程序透明、信息公开、广泛赋予公民针对公权力的救济手段等等，则是从程序上满足对这种不对等关系进行平衡、矫正的需要。