3.殖民地公职机构的形成和发展

英国殖民地公职人员，就是英国在殖民地进行殖民统治的人员，他们是与英国殖民部的人员分开的。殖民部人员是英国本土文官机构（Home Civil Service）的一部分，而殖民地的官员则属于“殖民地公职机构”。殖民地公职人员最高级别者是总督。除总督外，总督之下有“秘书长”，英文一般是用“Colonial Secretary”；不少情况下也称作Chief Secretary，就是“首席秘书”之意。殖民地的Colonial Secretary与Chief Secretary本书一般均翻译为“秘书长”[29]。Colonial Secretary这个概念与英国殖民大臣的英文概念有时写法一样；殖民大臣的全称是Secretary of State for the Colonies，但往往写成Colonial Secretary，与“殖民秘书”（殖民地的“秘书长”）的英文写法是一样的，在阅读英文著述时，读者要注意从上下文加以区别。关于殖民地的“秘书长”，我们在考察总督的职责时，还会有所涉及，辅助总督履职的官员和机构也会有所涉及。除总督外，殖民地的地方官员最重要的可以说是区长，一般情况下英文是District Officer。本书将设专章对英国殖民地的区长进行考察，这里不讲了。在有些大的殖民地，在总督和区长之间，还有省督或州督或省专员等。

尽管英国殖民地公职人员早已存在，可以说有总督就有了殖民地的公职人员，但很长时期并没有形成一个“殖民地公职机构”。安东尼·柯克-格林认为，在19世纪上半叶，英国殖民地公职机构才开始形成。1837年，英国颁布《殖民地规章》时第一次官方正式提到“殖民地公职机构”（Colonial Service）[30]。尽管出现了殖民地公职机构，但长期并未形成一个统一的“殖民地公职机构”，直到20世纪30年代初，才逐步实现殖民地公职机构的统一。19世纪50年代在英属印度形成的“印度文官机构（India Civil Service），本书将设专章考察其历史。在英国殖民管理体制中，印度并不属于英国殖民部主管，“印度文官机构”也不是英国“殖民地公职机构”的一部分，两者是并行的，在职能上是一样的，但在管理上却是分开的。英国每占领一块地方，不管是什么形式的殖民地，都需要一定的官员来进行管理，得派出文职人员到殖民地，甚至成立或形成单个殖民地的“文官机构”。在19世纪特别是在下半叶，英国有关殖民地开始形成了自己的文官机构。[31]除印度文官机构外，海峡殖民地于1867年成立了自己的文官机构。还有其他单个的殖民统治机构，如缅甸文官机构（Burma Civil Service）、“埃及文官机构”等等。

19世纪70年代，总督职位逐渐职业化。到90年代，英人已意识到形成一个总的殖民地公职机构的问题。1895年，英国殖民大臣张伯伦成立了一个委员会，对殖民地公职人员状况进行调查，以便考虑成立一个统一的“殖民地公职机构”[32]。

殖民地公职人员有各种类型，其中行政公职人员最引人注目，最有代表性。谈到殖民地公职人员时，往往首先涉及的是行政人员；行政公职机构（Colonial Administrative Service）也是殖民地公职机构各分支机构中最具象征意义的殖民统治机构。

英国在各殖民地的公职人员绝对人数并不多。例如，在马来亚，每个邦的白人官员由一位驻扎官（Resident）和三至四位白人助手组成；在驻扎官之下是区长，区长在每个区有一两位助手。驻扎官和区长都不是“名义上的直接统治者，但在各种情况下，他们是指导者、哲学家、本地首领的朋友，而实际上他们控制着本地首领”[33]。

在单个的殖民地，英国公职人员较少，这样就不利于公职人员升迁。这也许是张伯伦担任殖民大臣时希望形成统一的殖民地公职机构的原因之一。英国采取了措施，有时将一个殖民地的公职人员调任到其他殖民地，以有利于人员晋升。本书第三章将对殖民地公职机构的统一问题进行比较详细的讨论。

英国殖民地公职人员总体上讲并不需要通过选拔性考试，而是通过推荐选拔。在这种举荐制度下，“那些有朋友当权的人有时候就更加幸运一些”；甚至连官方也有人认为：如果没有来自殖民大臣熟悉的人写推荐信，殖民大臣就不会做出任命。[34]这种情况下，殖民地文官的产生，就很容易受“裙带关系”的影响。而进入20世纪，来自大学特别是牛津大学、剑桥大学的毕业生寻求进入殖民地公职机构任职的人数上升。

1910年，英国殖民大臣有两位全日制私人助理秘书负责任命工作，其中一位是拉尔夫·弗斯（Ralph D.Furse）。他是牛津大学的毕业生，后来成为英国殖民部官员，长期负责殖民地公职人员的招聘工作。[35]有学者指出，在举荐制度下，候选人的成功或失败完全依赖于殖民大臣私人秘书对他们的看法。弗斯的一位长期助手曾把这种举荐制度描述为“帝国的秘密之一”[36]。总体上讲，英国殖民地公职机构长期实行的是这种举荐制度，而不是选拔性考试制度；不是通过选拔性考试，只是通过面试进行挑选。但是，对人选有培训要求，参加培训也是有考试的。

在英国殖民地，19世纪形成有规模的殖民地公职机构，除印度文官机构外，还有“东方学员机构”。这个“东方学员机构”在印度之外的英国东方殖民地主要是锡兰、海峡殖民地、香港等地进行殖民统治。海峡殖民地（Straits Settlements）由新加坡、槟榔屿和马六甲组成，间或还包括其他一些地方。新加坡是海峡殖民地行政管理和商业中心。[37]与英国殖民部主管下的其他殖民地不同，1869年“东方学员机构”开始实行统一的考试选拔制度。考试科目有必考科目和选考科目。必考科目有拉丁语、希腊语、法语、德语或意大利语中的一种，和英语作文。选考科目有数学、现代地理、古代史、现代史、宪法、国际法、政治经济学基础、地质学、土木工程与测量，以及希腊语、德语、意大利语中的两种（如果还没有作为必考科目的话）。[38]由于空缺岗位少而参加考试者多，考试竞争比较激烈。例如，1886年，31人参加考试，只有3个职位；1890年，59人参加考试，只有6个职位；1891年49人参加考试，只有7个职位；1892年，33人参加考试，只有2个职位。1895年，考试参加者22人，职位是8个。[39]

1895年，在文官机构专员们的建议下，英国殖民大臣决定合并“东方学员机构”考试，与印度文官机构和英国国内文官机构中的一级学员（first-class clerkships）一起参加考试；并于1896年8月付诸实施。参加同一考试，可以从3个机构中选择职务就职。[40]英国的文官机构委员会（Civil Service Commission）每年在伦敦举行考试。这些学员参加考试，是为了到锡兰、海峡殖民地、马来联邦、香港的行政机构中任职。但关于锡兰公职机构，考试同时在伦敦和锡兰举行。“东方学员”在伦敦通过这种考试的，由英国殖民大臣任命职务；在锡兰参加考试成功者，则由锡兰总督任命。[41]

参加考试的学员可以选择到哪个殖民地任职。“东方学员”通过考试后，并不在英国参加培训，而是直接到殖民地去就职，只需适当地学习相关语言和其他知识。[42]

但对殖民地公职人员进行培训，这个时期也初具规模。例如，1909年英国殖民部为新招聘的、准备赴非洲担任行政职务的人员，开设了一门培训课，课程为2个月，后来又增加到3个月，教学活动安排在伦敦的帝国研究所。学习的内容包括殖民地财务、热带经济作物、保健与卫生、刑法与刑事诉讼程序、国际法与伊斯兰教法、初级测量、非洲语言、民族学。[43]从长时段看，英国殖民地公职人员的培训在20世纪上半叶呈现出逐渐加强之势。关于殖民地公职人员培训问题，本书第三章、第四章还将作相应考察。

在19世纪中期和后期，英国的白人移民殖民地，如加拿大、澳大利亚、新西兰、开普殖民地（南非），逐渐走向自治，除了总督之外，殖民地可以任命自己的公职人员。[44]

英国有学者认为，大致从拿破仑战争起，人们开始认识到需要具有管理殖民地经验的人群。[45]19世纪40年代以来，“殖民地公职机构”这样的设置无疑是存在的，但直到20世纪30年代，主要是以单个殖民地的公职机构形式运行。[46]安东尼·柯克 -格林讲，19世纪末年，约瑟夫·张伯伦担任英国殖民大臣时，英国“现代殖民地公职机构的历史才能确切地确定其年代”[47]。

根据张伯伦的要求，1899年有关方面向殖民大臣提交了一个调研报告：《塞尔伯恩报告》。从该报告中，人们对当时英国殖民地公职人员队伍的状况可略见一斑。根据该报告，我们得知当时殖民地公职机构拥有434名高级行政官员，其中大约100名属于“东方学员机构”；拥有310名法律官员，447名医务官员；还有300余位是作为“其他人员”任命的。整个殖民地公职机构人员约1500名。[48]并非所有人员都是从英国录用的，一些人是从当地招聘的，年薪低于100英镑的人员从本地招聘。[49]

张伯伦担任殖民大臣期间，采取措施推进扩大殖民地公职机构人员队伍建设。例如，1900年的《殖民部名录》就用了4页篇幅刊登了殖民地职务的信息。1909年为英国殖民地尼日利亚招聘261名行政官员；为肯尼亚招聘了82名；为黄金海岸招聘47名；为马来亚招聘125名。成立于1902年的西非医务机构，到1909年有将近200名人员。[50]此后，殖民地公职人员人数进一步上升，特别是在英属非洲。这个时期也是列强瓜分或重新瓜分世界的时期，英国占领大片新的殖民地，需要更多的殖民官员维护殖民统治。

从19世纪末年起，英国殖民地公职机构得到快速扩大。在19世纪80年代和90年代，英国大肆殖民扩张，特别是积极参与列强瓜分非洲行动，在非洲占领大片新的殖民地。殖民地公职机构的发展是殖民扩张和殖民统治的必然要求。到了这个阶段，在殖民地公职机构中，占压倒性的是“非洲的公职机构”；其次是“东南亚的公职机构”[51]。

从表2-1中，我们可以看到英国在非洲的殖民地公职机构有关人员数量。

19世纪末20世纪初，英国抢占了大片殖民地，需要选派更多官员对殖民地进行统治。英国殖民部也采取措施加大殖民地公职人员招聘力度，如加强与大学的联系，加大宣传力度，引起公众兴趣。这样，越来越多的大学毕业生申请加入殖民地公职机构。另外，英国政府接管有关殖民地后，原来特许公司的管理人员也有一些转入到英国殖民地公职机构之中。到一战前夕，仅在非洲供职的英国殖民地公职机构成员就共有1400人。[53]