通过集体组织的社会主义现代化——评《中华人民共和国慈善法》
【摘要】中国《慈善法》的出台，意味着近十多年来的慈善立法进程大功告成，这部法律强调适当发展慈善部门的生产力，从而有利于实现社会主义现代化。该法与《境外非政府组织境内活动管理法》共同体现了在社会主义法治原则的新兴架构下中国民间社会组织化取得的重大进步。尽管《慈善法》和《境外非政府组织境内活动管理法》各自代表着中国社会组织管理整体的不同侧面，但在促进国家发展的独特贡献方面值得分别深入探讨。本文考察了《慈善法》在实现中国共产党基本路线、推动社会主义现代化建设方面的作用。文章的结构如下：除第一部分导论之外，第二部分重点考察《慈善法》的具体条款，其中涉及《慈善法》草案和最终版本之间的内容变动；第三部分进行更为深入的考察，从理论层面构建了一个分析框架，它有助于更好地理解《慈善法》的伟大贡献以及在新的历史阶段保持中国民间社会生产力发展所面临的挑战。
【关键词】慈善法 现代化 社会主义
一 导言
经过近十年的讨论，中国的全国人民代表大会通过了第一部社会主义性质的慈善事业法（即《慈善法》）。此项努力在2015年底和2016年初进入草案协商阶段。2015年10月，全国人大常委会公布了《慈善法》第一份草案，并就此征求国内外相关意见。2016年1月，全国人大常委会公布《慈善法》第二份草案并再次征求意见。此后，全国人大修改了《慈善法》草案并于2016年3月的全体会议上通过，该法于2016年9月1日起生效。
新华社与《中国日报》在发布这一有关中华人民共和国社会主义法律框架发展过程中重要里程碑消息时，将重心放在体现重要意义的四项措施和三项应对挑战的措施上。《慈善法》最重要的部分是其中广义的慈善概念、努力简化慈善的组织登记和监督制度、鼓励公开募捐以及针对慈善组织的若干税收优惠措施。这些措施旨在应对中国慈善事业面临的挑战——提供一种对日益增长的社会组织进行监管的手段，这些社会组织的年度预算总额已经超过1042亿元人民币；鼓励落后于美国人均水平的个人捐赠。此外，《慈善法》是通过国家监督实现公共问责的决定性举措。
除了《慈善法》之外，全国人大常委会还通过了一部《境外非政府组织境内活动管理法》（FNGO，简称《境外NGO法》）。尽管慈善组织属于民政部门管辖，但是境外非政府组织仍须置于中央、省级及以下各级地方公安机关的监管之下，除非国家法律另有规定。两部法律都旨在根据推动发展社会主义法治、社会主义文化和社会主义环境政策等基本国策，努力将民间社会的生产力加以组织化并完善治理；两者也都是为了寻求更好的方式以确保在中国境内的非经济活动能够以政府确定的方式提供服务，造福国家。然而，两者采取的规制管理的途径却大相径庭。这两部法律在中国国内和西方国家都存在正面和负面的评论。两部法律的规制框架尽管存在关联性，但尚未实现不同部门行政管理的衔接与协调。
这些管理途径表明在马列主义法律、社会与政治的基本概念中，有关提供公共产品的劳动管理既显示了巨大的力量，又存在根本性矛盾。《境外NGO法》将境外慈善组织视为准国家行为主体。相反，《慈善法》却将慈善组织视为“列宁主义的劳动合作社”。尽管《慈善法》和《境外NGO法》应被视为中国社会组织管理整体的不同侧面，但它们在国家发展的独特贡献上值得各自分别讨论。笔者很赞成全国人大发言人傅莹的说法，即“‘不能低估’这部法律的重要性”。
本文考察了《慈善法》在实现中国共产党基本路线和推动社会主义现代化方面的作用。也就是说，文章审视《慈善法》的视角在于其是否符合中国共产党的基本路线，是否遵循解放思想和改革开放的基本义务。“各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，作为总的出发点和检验标准”。从中共路线的角度出发，《慈善法》既带来了挑战，也提供了机遇。该法还存在一些值得进一步考察的关键领域，包括反腐败、慈善组织服务行为的自愿性以及境外非政府组织的作用等相关条款。“该法的条款不仅影响到中国和境外的非营利组织，还广泛影响到各类营利性公司及其履行企业社会责任的各种行为”。
本文采取如下结构：除了第一部分导论之外，第二部分重点考察了《慈善法》的具体条款，其中涉及《慈善法》初次草案和最终版本之间的变动；第三部分进行更为深入的考察，从理论层面构建了一个分析框架，它有助于更好地理解《慈善法》的伟大贡献以及在新的历史阶段保持中国民间社会生产力发展所面临的挑战。笔者假定阅读本文的读者都熟知《慈善法》的内容。
二 《慈善法》的具体条款
《慈善法》总体上代表着中国法治建设的一个重大进步。它是应对社会主义现代化建设方向相关问题的重要举措，因此触及共产党领导权的敏感问题，尤其是与中国共产党“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的战略密切相关。笔者的评论侧重于解读《慈善法》与中国共产党基本路线的融贯性和一致性。“各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，作为总的出发点和检验标准”。在这些方面，研究《慈善法》的具体条款会有所助益。
（一）第一章 总则
第1条和第3条涉及慈善的目标和慈善动因。这两个条文将慈善活动与促进社会进步、分配社会发展成果相互关联。这或许更有助于把握第1条和第3条的核心理念。第1条涉及立法目的，包括发展慈善活动所代表的生产力，保护慈善组织及其利益相关方的权益，促进社会和谐。第3条定义慈善活动，以涵盖一系列广泛的活动——促进体育、文化、教育、环保等。第1条有可能会被简单解读成与构建社会主义和谐社会的崇高目标相关。然而第3条还涉及社会主义现代化总体目标下的其他若干重要目标。例如，它提到发展先进的社会主义文化；环境保护；及“坚持以经济建设为中心……实施科教兴国战略、人才强国战略和可持续发展战略”。可惜的是，第3条并未将促进社会主义民族关系和宗教和谐的内容纳入到慈善工作的范围之中，而这是中共基本路线的一个重要组成部分。鉴于近期出现了旨在管理宗教领域的立法规划，后者的意义更为重大。宗教社群的工作与《慈善法》的内容多有重叠，双方本应相互协调努力，从而更为有效地发展生产力。同样，宗教与慈善相互协调也有助于通过慈善组织的努力和对慈善的定义，更好地体现中国共产党发展中国生产力的基本路线。更为重要的是，如果中国共产党的基本路线和慈善工作组织化之间的关系能够更加明确，可以更好地为服务于党的政治工作。原因不仅在于这能够促进党的政治工作，而且还能为已纳入《慈善法》的行政自由裁量权行使提供一个合理的思想基础。
第2条为慈善组织的中央统一监管提供了法律依据。然而，第2条也可能导致管理权威被无止境地贬抑。如果只是因为缺乏来自中央政府的强势领导而造成政策不一致的可能性，那也许非常令人遗憾。当然，允许地方变通是有益的。但社会主义法治的精髓是构建一个确保政策执行基本一致的监管框架，这并不能靠一条似乎显示高层听任强势省级机构自行其是的规定进行推动。用以确保所有相关规则不会冲突或重叠的一些努力可能已经出现。然仓促制定诸多无法相互关联、制造乱象而非创造秩序的法律，并不能推动社会主义法治的发展。第6条已经有这个趋向，虽然这步子迈得不大，但已经相当有用。因此，深入认识第2条规定的慈善法效力范围和第6条规定的各级政府执法管辖权之间的关系也许非常有意义。
第4条将慈善活动恰当地纳入到社会公德、他人合法权益和重点关注公共利益的视域之中。就这点而言，只有当条款旨在确保慈善部门不会沦为唯利是图的商业组织时，才会有意义。事实上，将第4条与第9条结合起来进行解读非常重要。不过，第4条涵盖了受《慈善法》规制的个人和慈善组织；而第9条似乎只适用于慈善组织。第七章的条款（第61-68条）似乎清晰表明，第一章的限制条件同时适用于受《慈善法》规制的慈善组织和可能与之相关的个人。但是，它也表明全身心投入慈善活动的志愿者应当无偿服务，当然这种说法或许失之简略概括。在这个意义上，建议志愿者无偿工作，其本身就可能意味着与重视劳动者尊严和避免剥削的中国共产党基本路线相矛盾。更重要的是，一旦允许个人无偿从事志愿和兼职工作，作为发展大众文化、发展和谐社会以及劳动者培训重要手段的慈善事业，其功用就有可能受到不利影响，从而遭遇挫败。因此，或许应该允许为慈善组织提供服务的个人获得公平薪酬。
第5条也是非常有用的条款。希望这样的规划能够得到严格执行，以推动中国共产党的基本路线。在这个方面，考虑建立一个报告机制也许非常有意义，可以让适当级别的政府部门对这些规划进行审查和批准。至于第6条，这一条文非常恰当地强调了协调的必要性，不过，将评估义务的内容一并纳入其中或许也很有助益。
（二）第二章 慈善组织
第9条为管理慈善组织设置了一个重要框架。然而它并未明确慈善组织能否从中国境外的个人或组织那里获得必要的资金或财产，即使能，当局对此类捐赠进行审查的限额也未明确。不过，第二章的条款也必须根据第七章更为具体的规定进行解读。《慈善法》在字面上并未表露出这种关联。因为它削弱了《慈善法》作为强化社会主义法治和社会主义民主的基础价值，这颇令人唏嘘。这意味那些通过慈善组织提供慈善服务从而热心帮助自己国家的普通人也许没有能力去解读并领会复杂而微妙的法律内容。向有意遵守法律的个人普及法律，与通过法律正确体现并执行中国共产党领导下的政策同等重要。事实上，必须将与人民的有效沟通（包括上情下达和下情上达）理解为群众路线的一个基本要素，而《慈善法》为群众路线提供了重要表述。
第10条规定了一种合理的登记途径。或许可以考虑另外两个因素：第一，是否应该维持慈善组织的一种国家登记机构？第二，如果某个组织的登记被拒绝，是否应该给它一个纠正错误和疏漏并再次申请的机会？关于第一点，国家登记机构也许有利于减少欺诈和腐败，这是基本路线的一个要素。关于第二点，再申请权隐晦而不明确，如果加以澄清，也许有助于下级政府更好地理解该法。此项努力也有益于政府给出拒绝登记的理由。给出理由的义务在两方面能够发挥作用。首先，它是培训人民学习党与国家规则和政策的一项重要内容。这是一项基本义务，也是党的政治工作的一项重要内容。在国家及其公务人员履行他们本职义务的每次行动中，如果不能持续努力地教育人民并纠正错误，社会主义现代化和构建社会主义先进社会与文明的目标就无法实现。邓小平非常明确地提醒党的干部说，区分两种不同类型的错误非常重要——惩罚一种，纠正另一种。这一见解现在已经成为《中国共产党章程》“总则”部分的内容，也是构建和谐社会的关键义务，可以在这方面有效适用。其次，给出拒绝登记理由的义务有助于打击腐败和腐化官员。要求此类理由有助于上级官员管理下级官员，并有助于中央纪律检查委员会开展工作。
第11-16条涉及慈善实体的组织，似乎很健全。不过可以考虑几点。第一，法律条款只是假设但未曾载明全体大会有责任确保慈善组织的评估与改善，第11条并未明确这方面的权力设置。或许要求理事会向全体大会（并向慈善组织登记的所在一级政府）提交详细的慈善年度报告会有助于强化问责，并减少腐败诱惑（第13条）。这些报告目前需要向民政部门提供；也需要向捐赠人和公众提供，至少提供修订过的版本。此外，捐赠人（第15条）和慈善组织管理者（第16条）之间的关系并不清晰。一个利益冲突是规则详尽而具体（第14条），其中表明捐赠人可以在慈善组织内部获得并保留一个领导职位。第14条还设定了一个反渎职规则，但并未明确谁有权执行这一条款。当然，至少国家拥有此项权力。因此，报告变得尤为重要。不过，为了国家能做好此类工作，可能不得不依靠慈善服务受益人或者权力滥用受害人的举报。但这一条款如何实现的方式并未明确规定。鉴于此类条款的规定并未受到鼓励，国家在监管慈善事业的工作中，防范捐赠人及其他人滥权行为会遇到阻碍。
第13条规定慈善组织按照其章程开展工作。但并未明确由何人以何种方式执行该条款。或许应该准许慈善组织的成员有权利请求民政部门强制执行，或者可由民政部门接到投诉后开展调查。这两种方式都将是有效的具体机制。
如果要求境外非政府组织的工作与坚持中国共产党基本路线、发展生产力以及确保迈向经济、政治、文化、社会和环境的社会主义现代化道路这一总体义务相互协调，那么第15条就很重要，也很必要。尽管可以假设，但事实上并未明确某一个境外非政府组织必须在中国设立一个本土机构，以满足第8-9条的要求。也就是说，一旦中国公民根据第9-10条的规定建立一个慈善组织，该组织即可与境外非政府组织展开业务联系，接受来自境外非政府组织的资金或其他物资，并贯彻境外非政府组织的基本路线，只要这些业务符合第15条的规定，并且不存在第14条项下的滥用职权现象。因此，似乎有必要对第10条、第15条以及第17条进行解读。倘若确乎如此，那么第15条（用以补充第4条的一般政策）表明了对境外非政府组织影响范围的限制——这与适用于中国慈善组织的一般要求并无不同。也就是说，境外非政府组织将享有与中国慈善组织同等的待遇，并遵守相同的规则和限制，甚至根据《慈善法》进行正式登记。如果将《慈善法》和《境外NGO法》作为一个融贯整体共同进行解读，那么根据《慈善法》进行的登记应该不会被《境外NGO法》削弱或禁止。但遗憾的是，目前还没有权威解释。尽管如此，这样的解读并没有与党的路线相矛盾，而且有可能成为符合党的路线的健全政策的基础。这也是中国共产党基本路线或改革开放政策的核心内容（“要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”。）。
（三）第三章 慈善募捐
有关慈善捐赠的条款值得赞赏，而且编写非常适当。不过，它们似乎强调募集机制在传统体制中更为有效，而在现代中国的大城市中的功能发挥稍弱。第23条的确提供了一个互联网募捐的框架，但其采取的监管方法存在风险。首先，监管过于具体，也过于狭窄。它表明无须太多改变就可以使捐赠从传统途径转移到互联网领域中。但这也许不太现实。第二，将基于互联网的募捐的实体内容纳入制定法的条文，这本身就限制了对互联网募捐实施的行政监督，并无必要。这是因为，基于技术和互联网的行为往往瞬息万变——通过制定法条文的监管想要跟上节奏实在勉为其难。法律提供一个总体框架可能是更好的选择，比如要求互联网募捐必须遵循与传统募捐相同的标准，然后将技术细节留给监管机构，以便更迅速地应对变化和挑战。
慈善募捐规划的核心内容当然应该被准确无误地纳入募捐方案。但当前募捐方案应当向相关民政部门备案（第24条）。方案并不向公众提供，尤其是向那些要求捐赠的个人和实体提供。这是一个疏忽，应该予以纠正。要求在慈善组织的网站上公布这类募捐计划是很简单的事。不过这又引出另一个问题：是否应该要求所有慈善组织都保有一个网站。我怀疑答案应该是“是”，但民政部门有权在特殊情况下豁免此项要求。《慈善法》与其他领域的政策一样，必须与时俱进。
第23条会努力确保民政部门之间合理划分管辖权的过程中不会带来不必要麻烦。第23条始于一个基本假设，即最惯常的募捐方式（募捐箱和项目组织）必须局限于本地范围。登记规则就遵循着这一假设。当中国处于更早期的历史阶段时，肯定依循如此情况。但中国现在已经是一个强大、现代和统一的国家。中国公民为自己的慷慨之举感到无比自豪，他们愿意在任何必要情形下为国家的进步做出贡献。为自然灾害而捐赠就是一个确凿证据。不过，《慈善法》本身似乎是为历史而非当代所书写。人们疑惑它为何不能重新考量登记制度从而更加符合时代特征。否则的话，针对重大项目的慈善事业将会受到阻碍而不是得到加强。事实上，这个问题关涉更多的是腐败而非援助管理，尤其涉及在全国性行动中慈善组织所收“捐款”或“处置”经费的滥用。第30条朝着正确方向迈出了一步，但仅限于几类“突发事件”。
第26条允许不具有公开募捐资格的个人和组织与有公开募捐资格的组织展开合作。这很有意义，是发展慈善捐赠生产力的一个重要开明举措。然而，确保免生腐败同样重要。因此，或许应该要求对所有这类个人和组织进行识别，同时确认其与特定募捐活动的关系，至少是一般意义的确认。这种关系也应接受慈善组织和国家的审计。
《慈善法》尚未解决这样一个募捐问题，即慈善组织募集并使用境外捐赠的权限。没有理由将慈善捐赠财物的募集局限于中国境内。当然，中国的慈善组织应该有权从其他国家获得捐赠。人们尽管希望对这些捐赠进行严格监管，并使募捐行为以完全透明的方式进行，但没有理由施加其他限制。当海外华人共同体可能成为捐赠者时尤为如此。更为重要的是，《慈善法》条款是否适用于海外募捐也并未明确规定。当然，这是第23条设定的募捐基本形式这个前提带来的后果。然而《慈善法》确实应该以有效的方式授权并管理这些海外募捐。
（四）第四章 慈善捐赠
涉及捐赠的条款以公平和相当必要的方式充分推动了对捐赠的监管。慈善捐赠必须基于慈善目的来进行（第34条）, 可以包括任何形式的有形或无形财产（第36条），必须符合安全、卫生和环保标准，应根据特定情形执行捐赠协议，且不得用于宣传烟草制品。
第35条似乎表明了直接慈善捐赠活动的合法性。或许有必要消除一个观念，即目前《慈善法》只规范被许可的慈善形式。事实上似乎并非如此。它强调《慈善法》监管的只是传统慈善活动的一个领域。正如我们所看到的，其他领域依然是各类监管的对象。当然，协作监管在这方面可能会有所助益，只是未曾提及。就第35条而言，它将会涉及个人或企业向受益人直接捐赠的权力（power）。这些捐赠可能有利于避免滥权和腐败，但在其他方面，它们与《慈善法》的主旨关系不大。
在某种程度上，《慈善法》中的权利保护条款并不一致（inconsistent）。第41条规定慈善组织有权对拒绝履行其捐赠承诺的捐赠人提起诉讼。然而，第42条要求捐赠人在慈善组织违反捐赠资产处置协议时向民政部门投诉。这种情形下慈善组织与捐赠人的相互关系既有助于产生公平，也有助于尽量减轻国家的负担。第41条和第42条原本可以加以修订，以允许民政部门进行干预，但最后却允许捐赠人或慈善组织可以更主动地保护自身的权利。
第43条将国有企业单列或许确有必要，但也令人遗憾。法条并未明确为何国有企业的行为可以不遵守普遍适用的法律。否则，《慈善法》实际上会一分为二，一部针对私营部门，一部针对国企部门。这种做法在社会主义现代化的形成阶段或有必要。未明确说明这种在20世纪进行区分的支持理据同样适用于21世纪。唯一的例外或许可以出于显而易见的国家安全原因，专门针对与军队相关的企业。
（五）第五章 慈善信托
反腐败的保护措施必须成为《慈善法》的核心内容。因此，第48条最受欢迎。然而，或许应该详细阐述腐败的性质，以及接受慈善（慈善目标、慈善服务和慈善财产）委托的人员的腐败行为。这不仅仅是第48条所涵盖的利益冲突问题。它还是一个职责问题——这种职责旨在确保所有慈善决策都是为了促进慈善目的，其方式须符合社会主义现代化的总体目标，并且慈善组织的负责人能以透明的方式展示他们恪守此项职责。这关涉慈善组织运作的所有方面，以及慈善组织自身决策机构所有成员之间关系的性质。《慈善法》在法条上并未明确是否能够有效处理这方面的腐败问题。
第44条允许的公益信托存在某种模棱两可的规定。第3条将公益确定为慈善活动的合法依据。从中或许可以推断出公益的范围。公益的范围由法而定（第3条第6项），并且不得“违背社会公德，不得危害国家安全、损害社会公共利益和他人合法权益”（第4条）。或许更为重要的是，公益活动是“践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德”的慈善活动（第5条）。这不仅表明积极的民间社会组织提供公益的范围可能并不严格限于扶贫济困，同时也表明对民间社会活动的限制——不得从事政治性活动，不得从事改变党和国家制度的活动。但是，一旦国家确定民间社会组织的活动能够推动社会主义或核心价值观，就会鼓励它们继续开展工作。这至少表明民间社会和政府之间存在一种密切的工作关系，它可以在诸多领域调整国家政策或者使国家政策趋向民营化。而且，这符合列宁主义者的期望，即群众组织要与先锋队政党开展合作，而不是对抗。与此同时，在努力实施解放思想重要政策、尝试进行国家服务或为实践群众路线提供工具的社会情境下，理解民间社会组织执行此项任务的价值是非常有意义的。
（六）第七章 慈善服务
慈善服务展现着慈善活动中一些最为私人性的内容。其范围可能还包括为需求方提供医疗保健、咨询服务和家政服务。不过，慈善组织提供此类服务可能会被人们理解为慈善组织发挥公共性职能。这可能会要求此类组织承担特别的责任，而当一个组织在市场中进行商业运作时，却没有此类要求。因此，第七章的条款既有必要，也受欢迎。有两个含糊之处值得进一步考量。一个是提供这些服务的定价问题，另一个是服务提供者的志愿性问题。
第一，法条并未明确为何慈善服务必须无偿提供（第61条）。这种僵化特质降低了一个慈善组织修改其收费计划的能力，例如，基于受益人支付能力的收费计划。一个组织更有可能选择减少收费而非取消收费，或者基于支付能力而有差别地收取费用，从而扩大服务提供量或使分配更公平。可以对这些费用的结构进行审查和管理，但不应予以禁止——以便取得更好的效果。
第二，法条也未明确慈善服务提供者本人为何会接受这种无偿。志愿服务是个人通过奉献劳动实现对慈善组织捐赠的一个基本手段。它作为募捐有形与无形财产的一个重要补充，也是服务传递的根基。这是《慈善法》的一项重要内容，相关条款应精心设计，以促进志愿服务，保护志愿者、慈善组织和受益人。
模糊歧义的出现在某种程度上使得《慈善法》可能被人解读为禁止慈善组织为其自身运作聘用员工，以及禁止以捐赠人的捐赠资金或通过募捐筹集的资金支付员工的报酬。并不明确这种狭隘的定位是否完全遵循中国共产党对外开放和解放思想的基本路线。我曾提出，这种思路有可能阻碍生产力的充分发展，从而与社会主义现代化的核心目标形成矛盾。在构建社会主义和谐社会、社会文化和社会主义生态等一切党的基本路线的关键要素方面，尤为如此。诚然，在传统模式下，慈善被认为是个人奉献社会这一主要工作的补充。但是，这个过时的观点并未考虑慈善服务的重要性，也未考虑投资社会生产力从而明显改善人民生活的必要性，而人民通过培训、教育与社会化过程，有能力做出更积极的贡献，从而建设社会主义市场经济与社会主义文化，构建社会主义和谐社会，推动社会主义生态文明建设。因此，允许慈善组织聘用并保留员工，对于进一步巩固、完善和开展工作非常有意义。事实上，《慈善法》第11条似乎要求慈善组织在这方面作出努力，以完善其治理结构和运作效率。《慈善法》的其他条款也暗示应该聘用员工。
如果此类组织的慈善服务旨在为失业人口提供工作，那么这一点尤为重要。从这个意义上讲，慈善组织可能更有效地发展被国家和私营企业忽视的生产力。它们在这方面发挥着重要作用，以保护人们尊严的方式创造与分配财富，从而促进和谐社会与社会主义现代化的发展。当然，此类事务应由国家严格监管以避免出现滥用现象。尽管如此，推进这一慈善目的的努力依然值得鼓励。慈善组织的第二个目的是开展扶贫、促进社会化进程及其他生产性工作。也就是说，慈善组织是为那些决定在慈善部门工作的人提供工作机会的法人。因此，可以在一个非常广泛的意义上理解“慈善”，这涵盖所有创造财富的活动。进而可以说，慈善组织的一个核心作用是不仅为社会创造财富，而且还为慈善的从业人员创造财富。第二个目的是经济发展的一个重要因素，它与发展生产力并利用慈善组织巩固通向社会主义经济、社会主义和谐社会、社会主义文化的坚实道路等政治目标更为一致。
最后，《慈善法》没有提及剥削志愿者（尤其是那些可能被雇主或中介机构强迫的志愿者）的问题。《慈善法》可以进一步具体规定从一个“有服务专长的其他组织”（第57条）招募志愿者时，需要志愿者的组织不得向提供志愿者的组织支付任何费用，以进一步减少剥削机会。此外，可以明确规定由慈善组织负责医疗及其他必要服务，以确保志愿者的身心健康，或许也可以委托国家履行此项义务。
（七）第八章 信息公开
第八章是《慈善法》的重要内容，条文编制精细、内容综合而全面。但它没有规定慈善组织信息披露义务和地方政府信息公开义务之间的重要关系。此外，《慈善法》在慈善组织的有序管理方面也未向地方政府施加任何义务，群众也无法就有关慈善组织的工作与地方官员沟通。“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”。条款并未明确《慈善法》如何进一步全面发展群众路线义务，并将其应用到慈善组织的运作以及国家机关在这一关键领域的职责中去。这里或许有改进的余地，而改进本身就是对社会主义法治与民主的双重贡献。应该要求地方官员听取民意，以判断慈善组织的成效，思考对慈善事务的适当管理。应该考虑自身的慈善信息公开方式是否符合群众观点，并能适当转变为贯彻群众路线的责任。在信息的形式（第69条）和公开的内容（第70条）方面，这一点尤为重要。
然而，条文未加明确的是，必须公开的信息应该有效地服务于确保以下目的的实现。即避免腐败并向捐赠人和受益人及时提供信息。例如，未明确为何应该要求慈善组织公开第13条所要求的工作报告和财务会计报告。捐赠人有权获取他们所要求的大量信息。而国家拥有信息。但是，公众信任的基础是建立在慈善部门的行为适当性之上。鉴于公众信任以及公众愿意信任慈善组织能够适当处理捐赠财物，隐瞒慈善组织财务信息的理由太过牵强。似乎没有必要限制慈善组织信息披露的透明度。事实上，我们意识到《慈善法》正在朝着这个方向努力。
涉及机密信息的第76条意义重大，也很正确。但它存在一处矛盾，《慈善法》未能予以解决。这一矛盾在于，第78条认可使用的广泛信息有可能被用以增强官员恣意从事腐败而不受惩罚的能力。这本身会严重违反党的基本路线，并没有合适的理由予以保留。必须建立某种机制以确保第76条不被腐败官员所滥用。当腐败官员可能利用其职位，通过慈善组织以隐瞒其不良行为的方式进行运作时，这一点尤为重要。老虎会在黑暗的掩护下捕食猎物，因此不应允许腐败官员恣意吞噬用于改善社会的捐赠财物而不受惩罚。高级官员应认真考量第76条赋予的自由裁量权，为他们已然拥有的自由裁量权打造一个监管之笼——因为这种自由裁量权相当有余地，以至于任何老虎都可以逃脱，也足够宽松，以至于苍蝇都很容易避开其规则。
（八）第九章 促进措施
第九章明确指出，国家意在帮助推动地方层面的慈善活动。很显然，慈善组织旨在响应国家明确提出的需求，并试图在它们的工作过程中满足这些公共义务。这些规定非常有用，但值得考虑的是，地方官员有可能拖延履行其职责。这种拖延会严重妨碍慈善法的施行和慈善活动的有效运作。无故拖延的政府官员应受到党的纪检机关迅速查处，其他人应受到相应的纪律处分，慈善组织则应该获得在地方一级政府无法注册或运作失败时可向更高级别的政府机构进行注册。
条文并未明确慈善组织是否可以从事地方政府规定以外的合法慈善活动，即使这些活动在《慈善法》第3条的目的范围内，是合法的。一项对《慈善法》的合理解读表明，一个慈善组织只有不去从事那些未经地方机构认定的活动时，其登记才不会被拒绝。另一方面，被拒绝登记的慈善组织鲜有求助的机会，因为它们回避了经过认定的地方慈善事业，从而激怒了地方官员。在此情形下，非常有必要诉诸中央纪律检查委员会，以便开展正常的慈善工作。
第86条和第87条值得称赞，它们很好地反映了政府的作用。但它们同样会创造腐败的机会。尤其是与第76条的保密原则相结合时，第86条和第87条可以为腐败官员提供一个恣意行事且不受惩罚的巨大空间。一旦政府官员、金钱和慈善组织纠缠在一起，情况尤其如此，此时必须充分体现出透明度。或者，在此情形下（第86条或第87条所提及的交易）必须要求地方官员向上级政府全面报告他们的活动，并且要求在他们参与此类活动之后非常短的时间内报告。此外，党的纪律检察机关应该掌握并监管此类活动。只有这样，国家才能真正实现第88条的卓越目标（培育慈善文化）。
（九）第十章 监督管理
第92条旨在确保地方政府部门根据当地情况调整其监管手段。但中央政府应能审查并评估地方的差异。中央政府至少应该维护一个有关地方监管状况的中央数据库。中央政府部门还应该定期巡查地方执法的情况。当地方政府行使第93条规定的权力时，这一点尤为重要。第93条的困难在于这些措施须有某一慈善组织涉嫌违反《慈善法》而触发。但《慈善法》并未规定能提供必要信息的投诉/举报制度和评估机制，以合理方式触发因涉嫌行为而生的监督检查。第95条是迈向正确方向的又一步骤。促成慈善行业标准也是一个有效步骤（第96条）——但这仅仅是一种可能性，除非为启动调查程序建立一个触发机制。这里存在一个扩大群众路线的机会，即可以在与服务提供密切相关的领域，人民可以使用群众路线，也就是在某种意义上，人民能够在政府官员的依法行政过程中，加强群众路线的使用。但令人遗憾的是，这个机会尚未开发。
（十）第十一章 法律责任
《慈善法》在分配法律责任方面做得很好。第108条规定的滥用职权定义非常有效。一个重要创新是《慈善法》第98条和第99条构建了对慈善组织实施规训的灵活机制。这些规定允许民政部门在事实处罚之前予以警告，并为整改行动提供指导意见。这是一种非常有价值的做法。
然而，《慈善法》中责任分配的有限性是否为社会提供了最佳服务这一点尚不清晰。要求慈善组织提供责任保险——或者要求政府作为小而精的慈善组织或农村慈善组织的承保人——的可能性未被探讨。当然，当政府通过自身的政策指令亲自来推动慈善工作的形式和范围时也会体现出公平性。然而，《慈善法》让弱势群体缺乏必要保护。像对待国有企业一样对待慈善组织，确保在责任分配方面提供适当支持，这将是迈向正确方向的一步。当然，这种支持不适用于蓄意行为或腐败行为。过错方应对此类行为承担责任。尽管如此，以某种保险形式提供补贴的方法将更能激励旨在促进发展的慈善活动。
第108条提供了一个帮助打击腐败的有力手段，包括打击慈善组织和地方官员的腐败。不过，或许应该考量构建公共报告机制。是否应该在省一级层面统一收集此类投诉，从而让相对富有经验的省级机制成为一个更加有效的地方规训实施的基地？或许可以更好整合第76条、第86条至第88条、第108条的相关规定，以形成一个更加有效的反腐制度。
三 社会主义现代化背景下的《慈善法》
在发展国家生产力方面，可以考量中国共产党干部和政府机关工作人员的两大义务：第一，要忠于中国共产党的的总体方向；第二，要忠于国家机关的既有目标。这些义务非常明确。中国随着从社会主义初级阶段向未来历史阶段的发展，必须自我发展生产力。“我国社会主义建设的根本任务，是进一步解放生产力，发展生产力，逐步实现社会主义现代化，并且为此而改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节”。为了达到这一目的，同样需要明确“（党必须）尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。其实现方式是“按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。这些基本目标可用以作为审查《慈善法》最终版本的指导意见。
以此为指引，考量以下几项全局性观点可能非常重要：
第一，第一章规定的《慈善法》总体目标是否与全面发展生产力的国家总体目标相矛盾？之所以会存在这个问题，是因为慈善法设置的法律框架规定了狭义的慈善活动概念，并且也规定了慈善组织迫使其员工无偿劳动，但这样的法律框架并未明确能否最有成效地履行其扶贫义务（第3条第1项）。没有理由将狭义的慈善事业论证成基于自愿基础的组织，也没有迹象表明为何这种无偿劳动是对中国共产党基本路线的严格遵守。人民在许多情况下乐于奉献的事实并不能解决这个问题，而只会更为尖锐地指出这一矛盾。
社会主义现代化的一个核心要素是共同富裕。这必须建立在劳动尊严和劳动群众的尊严基础之上。正如社会主义核心价值观憎恶资本对劳动的剥削，它也应该憎恶人对人的剥削。这就提出了两个问题。《慈善法》以一种敏感但却有效的方式提及了第一个问题，这个问题涉及以其他方式在其业余时间从事劳动的志愿者，他们同样努力追求通过慈善服务来为社会主义现代化这一国家的宏伟蓝图做出贡献。也就是说，《慈善法》确认了这一值得尊敬的爱国行动，认为应予保护和表彰。
然而，令人遗憾的是还有一个更为重要的方面被忽略了。对某些人来说，慈善服务可能是体现他们社会作用主要的方式甚至唯一的方式。也可能是他们的唯一的就业途径。对于这些人，慈善组织可服务于两个重要目的。第一个目标是，《慈善法》认可它们可以为了自身以外的人或社会机构的利益去从事第3条具体规定的慈善活动。慈善组织的第二个目标是慈善组织还可用以在组织内部为自身员工提供扶贫、社会化以及其他生产性工作，然而这个目标并未被《慈善法》认可或支持。因此，可以理解慈善组织其中一个核心作用就是通过自身的慈善工作为其内部员工提供慈善服务。然而，关于发展社会生产力这一重要因素，以及通过慈善组织巩固社会主义经济、社会主义和谐社会、社会主义文化的坚实道路这一重要任务，在《慈善法》中根本未曾提及。由于对慈善意涵的概念化、减少劳动剥削的意义以及为推进社会主义目标提供手段的意义等方面施加了不必要的限制，错失了这一促进中国共产党领导目标实现的良机，这非常令人遗憾。
因此，重新考量《慈善法》中“仅限自愿”的原则会很有意义。笔者并不是要建议取消自愿原则作为慈善工作的核心内容，而是认为慈善的组织化建构既要体现外部的慈善目标，也要体现内部目标，即减少剥削，通过合理的有偿工作帮助员工，从而为努力改善人民福祉这一社会主义价值观提供一个更好的例证。
第二，有关境外慈善组织的问题必须加以郑重考量。这个问题或许应该从两个截然不同的方面进行理解。第一个方面涉及中国慈善组织的境外资助。第二个方面涉及境外慈善组织在中国的直接运作。
（a）首先，在第一种情形下应该鼓励中国慈善组织获得境外资助。这是衡量中国在全世界发挥日益重要作用的标志，也为中国资助其他地方展开慈善工作开启了大门。事实上，中国资助中国境外（尤其是在非洲）慈善事业的努力是一个非常值得认真研究和褒扬的模式。但也应该在这些努力中强调互惠的重要性。关于这些接受境外资助的工作，要求中国慈善组织认真公开信息并接受常规监管应该已经足够。其次，在另一种情形下，境外资助或许相对比较敏感。境外资助在此处指的是来自外国政府、国际性公共组织以及类似机构的境外资助。这代表着一种不同性质的资助，触及国家主权与尊重国家政治秩序的完整性等敏感问题。来自境外公共机构的慈善资助可能需要进行最合适的约束和更为谨慎的监管，并在某些情形下依法律予以限制。
（b）首先，应该鼓励外国慈善组织在中国直接运作。根据《慈善法》和新近生效的《境外NGO法》的规定，接受严格监督的境外慈善组织几乎不会造成危害，反而有助于发展生产力。在这种情形下，法律本身就可以提供依据以支持对境外元素实施最有效的管理。许多境外慈善组织在实现自身慈善目标的同时已经服务于中国的利益需求。这种目标的兼容性是利益双重保障的最佳选择，它也受到了完善的官方监督，相关官员行事严谨，讲求公平，为了避免腐败或自我扩张，确保进行合理的监管。不过，由外国政府经营或通过外国政府资助的境外慈善组织在中国的直接运作或许需要更为严格的监管。在境外慈善组织受外国政府或政治机构控制的情况下，需要进行严格监管，并在某些领域依法施加限制条件。由外国政府提供部分资助的境外慈善组织也同样需要进行严格监督，但只要在《慈善法》和《境外NGO法》的框架内运作，它们可能仍然是有助益的。来自境外的政治组织需要受到更为严厉的控制。但这需要对应予鼓励或加以禁止的活动类型进行精确定义。这应该形成符合中国共产党基本路线的书面文件，也便于需要接受这些规则指导的外国人予以知晓与理解。
中国共产党的路线表明，在那些依法运作而有利于社会主义现代化进程的境外慈善组织与可能影响国内政治而需要更为严格监管的境外民间社会组织之间确立一条严格的界限，非常有必要。将所有境外元素全部归结为一种类型也许并没有太多的意义，反而有可能危害社会主义现代化。但是依法区分与中国目标兼容的境外组织的工作和需要接受更为谨慎监督的外国组织的工作应该非常有价值。有关外国人的问题在中国具有复杂的历史。但历史不应该使先锋队无视他们的根本任务，即确保吸收一切资源以完成现代化建设这一伟大任务。中国共产党的路线自身就认识到需要将避免僵化之谬误作为开放政策的核心要素：“（党）要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。改革开放应当大胆探索，勇于开拓，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，在实践中开创新路。”因此，应该在将慈善组织与外国人联系起来的语境中来解读《慈善法》条款——这是正确判断到底是干涉还是亟需在该学之处进行学习的一种标准。
第三，随着《慈善法》的实施，慈善的概念化本身也需要进行更为深入的思考。鉴于是第一次用法律的方式来监管慈善部门，慈善的概念化倾向于狭义和传统的界定，或许是适当的。然而，需要重点考虑的是，在当前中国的发展阶段慈善的理念是否已经远远超越了传统的慈善概念。中国共产党的路线给出了肯定性回答。“三个代表”思想对该路线的表述以及中国共产党路线的其他相关阐述已经清楚地表明了这一点。慈善工作的范围已经有所扩展，涵盖了社会现代化工作的各个方面。慈善工作代表了一种重要社会生产力的发展，这种生产力一旦同党的政治工作与现代化建设的战略需求相协调，就能获得最有效的利用。当然，这需要在党的领导下依法进行。不过，这些条件表明了这类工作受到鼓励和管理，而不是被忽视或边缘化。《慈善法》是符合这一方向的一个良好开端。但该法的充分全面的实施需要大量实质性工作，以便对慈善组织推动社会进步的热情与政府帮助引导人民朝正确方向发展的政策之间进行协调。
《慈善法》是在经济发展之外建构慈善部门和建设社会主义现代化的重要理论步骤。随着中国进入下一个历史阶段，两者都至关重要。但这两者基本上都与党的政治工作密切相关。中国共产党或许有必要提供直接领导，因为是党确定了《慈善法》（以及相关的《境外NGO法》）隐含的政策内容。构建一个充满活力的回应型民间社会，既是一个行政工程，也是一个政治工程。国家与党都是实现这一目标的必要条件。这两部法律的成功实施一方面会确定中国民间社会存在的可能性，即证明中国民间社会具有旺盛的生命力，另一方面也确定中国在何种程度上可以在公民社会类型化的国际发展路径中成为一个富有影响力的参与者。因此，将《中国共产党章程》“总纲”确定的原则推至显著位置将会发挥有益的功能，并且能够在发展一个受到妥善监管且富有价值与意义的民间社会部门的过程中推动党的政治工作。其重要性不容低估，但也不应滥用。社会主义现代化不仅是一个理论问题，而且还是一个实践问题。想要发展一种可预测的、具有确定性的而且前后一致的监管环境的实施途径，运行一些重要的规制和约束非常有必要。在这种监管环境中，民间社会可以依赖国家，国家也可以依赖其民间社会元素，国家与民间社会形成命运共同体，从而以适当方式管理民间社会的发展。因此，几个有关社会组织的行政法规或能发挥作用。但是就《慈善法》及其相关监管机制的价值而言，在实施过程中是否具有更多的指导性和规律性才是对其真正的考验。
第四，早在改革开放一开始，邓小平就明智地提醒中国共产党与政府，如果不进行解放思想，则对党的政治工作具有危害性，而且对惠民政策实施的成果也会造成损害。他对民主集中制遭到破坏与权力过分集中导致官僚主义滋生这两者之间的关系特别敏感。
思想不解放，思想僵化，很多的怪现象就产生了。
思想一僵化，条条、框框就多起来了……
思想一僵化，随风倒的现象就多起来了……
思想一僵化，不从实际出发的本本主义也就严重起来了……
不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望。
这些重要前提或许有助于《慈善法》的实施实现从理论到实践的转化。《慈善法》创造了一个重要的行政管理机制。它准许行政机构来导控慈善活动的核心与焦点。它授权政府官员监管慈善组织的慈善活动，并将民间社会限制于监管的框架之内。所有这些都有其相应的目标。然而，监管责任无法均摊于这些相应的目标之上，若慈善组织无力承受行政监管所带来的成本，那么重要的慈善规划就会被扼杀。由爱国的民间社会组织推动的改革与创新有可能在层层累积的行政自由裁量权中不断削弱，这种自由裁量权对官僚政治运作的顺从的重视程度超过对社会主义现代化目标的重视。一旦慈善组织沦为地方官员的被动工具，它们就很难成为推动蓬勃发展的群众路线运动的有效机制。中国共产党与国家机关都必须确立警示与纠正的相关手段，以确保《慈善法》实现其潜力，即通过解放思想和开放，成为发展生产力的一个有效内生机制。那样的话，《慈善法》就有可能为健康的社会主义立法和中国共产党领导体制的价值与公正提供一个宝贵的例证，以努力创建繁荣的社会主义民主。在这个模式中，所有人都能根据其自身能力，致力于“发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步，共享发展成果”（《慈善法》第1条）。
四 结论
中国的《慈善法》应该受到正面褒扬，它是对国家生产力发展的一个重要部门实施原则性监管的一大进步。它代表了大众的社会文化与植根于社会主义现代化的国家目标相互结合的一种努力。然而，《慈善法》也必须在一个更为宽泛的语境中加以理解。它还代表了管理民间社会的同时发挥民间社会潜能的一种努力，旨在为国家服务，为政治秩序的基本目标服务，希冀在中国建立一个共产主义社会。
事实上，人们可以在更为宽泛的意义上理解向非政府组织管理的转变。它代表了国家反对它们所认知的政治跨国化。这种跨国化类似于经济企业的跨国化，后者的标志是生产链和供应链的全球化。在一个生产链代表全球化经济体制（该体制超越了国家的限度）最先进形式的世界里，经济全球化应该会实现，难怪政治也会奋起直追。
无论是慈善理想的语境中管理中国民间社会的需求，还是限制境外非政府组织以确保国家对其自身发展调控的需求，人们都可以理解。此外，法律草案向全球征集意见的决定也证明中国已经意识到其民间社会管理途径的全球影响力，以及在有关各国管理社会共识标准的全球对话中具有的重要意义。正是由于中国的民间社会正尝试登上世界舞台，这一点变得更为重要。本文考察了《慈善法》在实现中国共产党基本路线进而推动社会主义现代化方面的作用。它同时也考察了该法的实体规定和一些更为理论性的因素，这些规定与因素共同构成了一个认识《慈善法》伟大贡献的框架，这个框架同时也可以用于认识在当前中国的历史发展阶段促进民间社会的生产力发展面临的既有挑战。
Commentary on The Charity Law of PRC—Socialist Modernization Through Collective Organizations
[Abstract] China's new Charity Law represents the culmination of over a decade of planning for the appropriate development of the productive forces of the charity sector in aid of socialist modernization. Together with the related Foreign NGO Management Law, it represents an important advance in the organization of the civil society sector within emerging structures of Socialist Rule of Law principles. While both Charity and Foreign NGO Management Laws could profitably be considered as parts of a whole, each merits discussion for its own unique contribution to national development. This essay considers the role of the Charity Law in advancing Socialist Modernization through the realization of the Chinese Communist Party（CCP）Basic Line. The essay is organized as follows: Section II considers the specific provisions of the Charity Law, with some references to changes between the first draft and the final version of the Charity Law. Section III then considers some of the more theoretical considerations that suggest a framework for understanding the great contribution of the Charity Law as well as the challenges that remain for the development of the productive forces of the civil society sector at this historical stage of China's development.
[Key words] Charity Law, Modernization, Socialism
（责任编辑：李长文）