二、存在的主要问题

当前城镇化领域一些体制机制尚不完善、相关配套政策尚未完全落地，部分长期存在的问题没有得到根本化解，一些新问题也有所显现。

（一）市民化激励机制还不健全

在户籍制度改革稳步推进、进城落户门槛持续降低的背景下，不少城市政府吸纳农业转移人口落户的积极性不高，不少农业转移人口在城市落户的积极性也不高。原因在于，农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益资本化和退出通道不畅，据调查因担心失去农村土地权益而不愿进城落户的农民占比高达58%；“人地钱挂钩”配套政策尚未落地生根，资金和土地激励措施尚未完全到位。这不仅使潜在消费需求难以释放、城乡双重占地问题难以解决，还可能带来社会矛盾风险。

（二）城镇格局构建仍存短板

城市群发展协同性不足，城市数量不足、分工不合理，一些大城市交通拥堵和环境污染突出、包容性不强，一些地区在建设特色小镇时概念不清、急于求成、盲目发展、市场化不足。原因在于，城市群内一些地方政府局限于本地利益和短期利益“各自为政”，非县级政府驻地特大镇设市机制不完善，城市治理能力和治理体系也不健全。这不利于充分发挥城市群代表国家参与国际竞争的作用，也不利于以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

（三）部分城市经济质量不高

部分城市尤其是老工业基地城市和资源型城市发展衰退、产业弱化、人口外流、税收减少。原因在于，这些城市面临生产成本上升和产业增速放缓等挑战，旧动能快速衰减、新动能尚未形成，经济循环不畅问题十分突出，创新能力不够强，民间投资和制造业投资增势疲弱，实际利用外资放缓。这可能导致城市可持续发展能力和竞争力下降，进而放大区域性经济下行风险。

（四）城乡融合发展推进缓慢

城乡基础设施互联互通程度不高，农村教文卫体等公共服务整体薄弱，集体经济缺乏活力。原因在于，城乡生产要素流动不顺畅、公共资源配置不均衡，人才、科技、资金等要素下乡存在各种障碍，农村土地等资源资产难以激活，涉农制度改革试点力度不大、突破不快。这可能导致城乡发展差距消弭步伐缓慢，乡村振兴进程受到影响。

（五）城镇化建设资金保障不足

城镇化建设资金需求量大面广，既有当期投入，又有远期代际投资，需要政府、金融机构和社会资本多方力量给予成本合理、期限匹配的资金投入。当前建设资金以政府财政资金和举债投入为主，以社会资本通过PPP等模式投入为辅。但部分地方政府债务率超过风险预警线，偿债压力使财政资金投入和继续举债空间收窄，迫切需要在去杠杆的同时开拓新的资金来源。

图1-8　城镇化领域存在的主要问题