一 引言：边疆危机、西北开发与教育应对

西北边疆危机始于清朝统治末期。清政权建立后，分布于中国西北地区的蒙古族、藏族、回族、维吾尔族等少数民族与中原地区的联系日益密切，康熙曾言：“本朝不设边防，以蒙古部落为之屏藩。”在中央政府层面，清王朝设立理藩院作为治理边疆少数民族的中央机构，“它及时地沟通了中央与边疆的联系，协调了各方面的关系，促进了清代前期统一的多民族国家的巩固和发展，还在一定程度上加速了西北边疆少数民族地区与中原内地的经济文化交流。”[1] 对于西北各地的地方管理机构建设则是根据不同的情况加以区别对待，例如，在陕西甘肃地区设立行省制度，并于康熙五年（1666）将陕甘分治，设甘肃行省，治所设于兰州。乾隆十四年（1749），在陕西设立陕甘总督，甘肃设巡抚，受总督节制。乾隆二十九年（1764）陕甘总督移驻兰州，由布政使主管当地民政。这样的机构设立，一是由于陕甘大部分地区各民族杂处，汉化程度比较高，采用与中原地区相同的管理模式易于中央政府加强对此地的控制力度。二是清政府与准噶尔部的战争使得清朝统治者对陕甘地区的重视程度日益加深。对于少数民族聚居区域，清政府的地方治理方式则是采取盟旗制度、伯克制度及千百户制度。

盟旗制度是清王朝在蒙古地区的基本统治策略。旗是清廷设在蒙古地区的行政、军事单位，也是清朝皇帝赐给旗内各级封建主的世袭领地。旗是经过编制佐领，安置属民，分给牧地，划定旗界，任命札萨克而形成的。在任命札萨克时，不但要考虑其在部内的影响及地位，而且要考虑对清廷是否忠顺有功。盟并非一级行政机构，盟长的主要任务是充当三年一次的会盟召集人，履行比丁、练兵、清查钱谷、审理重大刑名案件等职责，但无发兵权，不能直接干涉各旗内部事务，也无权向各旗发布命令，只是对盟内各旗札萨克实行监督，有责任随时告发札萨克的不法或叛逆行为。至乾隆三十六年（1771），土尔扈特部蒙古返归中国后，全蒙古部众悉数被纳入盟旗体制。此制自初置至完备，历时140多年。

“伯克”一词来源于突厥语的音译，其意思接近于“首领”。清乾隆二十四年（1759）平定大小和卓之乱后，清廷保留了回部原有的伯克官职，并加以改革，将其纳入清朝藩属中。同治年间，新疆各地民变和阿古柏之乱后，伯克制度趋于瓦解。光绪十年（1884），新疆改建行省，清朝政府废止了维吾尔地区的伯克制度，废除了伯克制，代之以州县制，仅保留级别较高的阿奇木伯克、伊沙噶伯克头衔。被裁撤的伯克充当了汉地“乡绅”的角色，有人仍在州、县衙门做书吏等差事。

千百户制度，是一种以千户、百户等官吏为主体的藏族基层管理制度。清雍正十年（1732）夏，应西宁办事大臣达鼐奏请，西宁、四川、西藏派员勘定界址，三方交界之地的藏民七十九族之中近西宁者归西宁管辖，近西藏者暂隶西藏。在归西宁管辖的四十族之内，依据族人多寡，从本族豪酋之中委任土官，令其治理地方，管辖属民。千户、百户和管束部落的百长是千百户中的主要人物。中央王朝通过千百户对藏族地区实施有效的统治。

1912年1月，中华民国成立。2月，清隆裕皇太后在清帝退位诏书中称“合满、汉、蒙、回、藏五组完全领土为一大中华民国”，但中国西北边疆的危机并没有随着中华民国政府的建立而消解，反而有愈演愈烈的趋势。