第二节 既有研究评析
回顾国内外学术界既有研究成果，是把握研究问题既有进展、主要不足，进而确定后续研究方案的基本准备和前提要素。下文分别围绕公众安全感研究、政府信任研究和公众安全感与政府信任关联关系研究三部分展开。其中，公众安全感研究主要呈现中文语境下公众安全感的关联概念、意涵所指、现实功能和研究局限；政府信任研究主要梳理了政府信任的现状趋势、社会功能、影响要素，并在此基础上指出其主要不足；公众安全感与政府信任关联关系研究则概要回顾了国内外学界就两者关联关系研究取得的进展和存在的不足。
一 公众安全感研究
全球化及其发展使得各国家和地区间的联系更趋紧密，互动和交往日益频繁，跨国界、跨地区交流使得风险的联动性更强，安全的维系和改善以互相依赖、互相信任、互相帮助为基础。各国家和地区立足现实，及时调整并不断丰富其安全理念。国泰民安是中国共产党治国理政的核心目标，党领导人民建设社会主义国家的各个时期，都高度重视根据国际国内形势的变化调整、创新和完善国家安全理念。党的十八大以来，新一届中央领导集体结合国际国内社会的变化，适时提出总体国家安全观，强调要重视国民安全。公众是各类风险的最直接影响群体，就其根本而言，国家安全以人民的感受和评价为基准。[17]
公众安全感是直观反映国民安全程度和公共安全水平的重要观测维度和核心测量指标。下文在系统梳理公众安全感的概念、功能和影响要素基础上，试图厘清当前公众安全感的主要研究发现和尚存的不足之处，进而为后续研究的主要着力点提供方向性指南。具体从以下两方面展开：一是通过Cite Space对现有公开文献进行基础量化统计，根据关联关键词图示直观呈现当前研究的热点、重点问题；二是对既有文献的主题和内容进行结构化分类与归纳。
（一）公众安全感及其关联概念
关键词共词分析是一种基于内容的文献计量学分析方法，这一方法依据能够代表文章主要观点和主要内容的关键词间的关系和结构，分析反映特定领域的重点议题和热点问题。下文通过Cite Space关键词共词分析，对中国知网（CNKI）中关于公共安全的研究进行概括性统计，通过直观呈现公众安全感及关联概念图谱，整体把握当前公众安全感的研究进路和研究进度。图1-3和图1-4为Cite Space关键词共词分析结果。
图1-3的具体操作过程为在中国知网中输入“安全”和“安全感”关键词，时间跨度为2001年1月1日至2021年12月31日，选定20年间的研究论文和研究综述，研究领域选定政治学、中国政治与国际政治、社会学与统计学、行政学及国家行政管理，经人工检查剔除与研究主题不相关的部分文献后，共计获取有效文献636篇。所选文献共生成538个节点、1077条连线；图谱中的节点规模代表研究热度，节点越大表示出现的频率越高；连线的粗细程度取决于关键词共线关系。从关键词的内容来看，公共安全、公众安全感、安全社区、食品安全、应急管理、总体国家安全观，是近20年间公共安全研究的重点和热点问题。
图1-3 公共领域安全建设的CNKI关键词分析图示
进一步地，考虑到具体研究问题的时效性，同时，为了更加清楚地把握各时期公共安全领域研究的主要关注点，图1-4时间序列图示以年份为切分单元呈现了过去20年间公共安全领域的关键词。各年份的关键词有助于了解当时学术界和研究者的主要关切。据图可见，安全感和公众安全感在较长时期内都是热点研究议题。综合图1-3、图1-4，公众安全感、公共安全感同时出现在关键词行列，这就要求对两者的具体所指进行详细梳理。厘清其表意差别并把握其内在关联，进而结合研究设定和研究需要择定匹配度最高的那一概念。
图1-5是以“公众安全感”和“公共安全感”为关键词的分析结果。具体操作步骤为，在公共安全领域既有文献的基础上，经人工检查剔除与“公众安全感”“公共安全感”无关的部分文献共计320篇。对现有文献进行语义分析发现，研究者并未对公共安全感、公众安全感进行严格的概念辨析，存在两者混用的表达习惯。但在使用习惯上存在细微区别，使用公众安全感概念的研究侧重评价主体的心理感受和情感认同，而公共安全感则更多出现在测量空间、区域的安全水平，包括城市公共安全、特定区域公共安全等。
图1-4 公共安全领域CNKI关键词的时间序列图示
图1-5 公众（共）安全感的CNKI关键词分析图示
在此基础上，考虑到在会议公报、中央和地方法规中，更多采用“人民安全感”的表述方式。我们进一步借助北大法宝进行补充性分析。在北大法宝中分别以“人民安全感”“公众安全感”“公共安全感”为关键词进行检索，搜索结果见表1-3。据表可见，人民安全感更多是作为“民生三感”的重要构成和幸福感、获得感共同使用，常见于党、政文件和各类报刊；学术研究中使用人民安全感的目前仅有姜晓萍等的“平安中国的社区表达：如何营造高质量的人民安全感”[18]一文。公众安全感和公共安全感则为实务界和学术界所共用。
表1-3 中国公众后物质主义价值观测评结果[19]
由此可见，在人民安全感、公众安全感和公共安全感表意具有较大一致性的前提下，研究者可结合研究对象和当前的表达习惯择定具体采用的概念。在本研究中，我们择定公众安全感，以显示对研究主体及其感知评价的关切。
（二）公众安全感的功能
就其本质而言，公众安全感是一种综合性个体心理感知。这一心理感知是公众基于生活经验而产生的对生活前景确定性和可控感的判断与评价，是对所处社会防范、应对、化解风险能力的认可程度，集中反映了公众对暴力犯罪、破坏公共物品、扰乱社会秩序等社会性越轨行为和由自然灾害、系统性风险等不可控力引发的危机事件得以妥善解决的信心。就此而言，公众安全感既是测度特定时期公共安全建设的基本维度和观察特定时空下安全发展水平的“晴雨表”，也反映出当期安全建设对公众理想预期的满足程度，从而在事实上为进一步巩固和改善公众安全感指明了方向。
在国家治理层面，大国善治目标的实现以创新社会治理机制和提高基层社会治理能力为基础，最终体现为社会治理功能的完善与社会治理效能的优化。公众安全是现代政府履行社会治理职责、实现基层社会高效有序运行治理目标体系的核心构成；是弥合社会风险分配不公的关键点；是社会治理重心下沉和优化安全治理绩效的根本落脚点；是稳固公共安全基础、完善公共安全建设框架的发力点。并且，在物质生活水平得到显著改善和基本满足后，安全感就成为人民美好生活需要的核心构成和主要面向，使人民安全感更加充实、更可持续、更有保障是社会治理的重要目标。
（三）公众安全感的影响要素
第一，公众安全感受社会人口特征的显著影响。首先，社会人口特征是公众安全感的重要影响要素，包括年龄、性别、教育水平、职业、收入等因素都能够影响公众安全感，但其影响效应则随情境的变化存在显著差异。相同情境中，生理条件具有社会比较优势的群体往往具有更高的安全感。譬如，由于生理差别，女性比男性、幼儿比成年人更容易成为人为伤害的主要攻击对象；同时，对危机更敏感的群体更容易感到恐惧，这一群体的安全感水平也相对更低。
其次，在经验意义上，危机事件对个体安全感的影响是其客观破坏后果与个人心理创伤水平、心理承受能力叠加的总和性结果。这就意味着，由生理条件和生命体验共同塑造的风险容忍度，即公众对社会风险的化解能力，因人而异。风险容忍度更高的群体社会安全感相对更高。比如，年龄增长通常意味着更为丰富的社会阅历和风险经历，作为经验优势方的年长者比年幼者安全感更高。又如，接受优质高等教育的个体不但更容易在社会竞争中获得成功，而且拥有更多的社会资源和发展空间，因而能够更加从容地接受风险及其造成的损失，也更容易摆脱危机带来的损害，这一群体往往持有更高的安全感。[20]
第二，公众安全感受自然环境的显著影响。自然环境是指空气、水土、气候等自然要素塑造的天然环境，特定区域的自然环境特别是自然灾害的威胁往往具有不可抗拒性，是区域内公众安全感的直接影响要素。譬如，在地震、雷暴、海啸等自然灾害频繁发生的地区，公众对自然灾害及其破坏性后果更为敏感，同时，公众安全感维护和改善比自然灾害较少地区的难度系数更大、任务量更重。
但是，在经验意义上，人会通过改变生活习惯、积累灾害应对经验而增强其环境适应能力，这就使得时间效应会冲淡灾害存在及发生导致的不安全感，进而将安全感恢复至当地平均水平。从低自然灾害区迁移到高自然灾害区的居民是最好的佐证，在移居前期其安全感水平会快速下跌，但当居住时间足够长时，其安全感水平又会恢复并保持稳定。
第三，公众安全感受物理环境的显著影响。物理环境是指城市规划、社区建设等人为规划空间布局塑造的物质环境。CPTED理论（Crime Prevention Through Environmental Design）是物理环境影响公众安全感的代表性理论。其核心观点为，可通过优化社区物理环境、改进社区社会治安水平增进居民的财产安全感。美国俄亥俄州辛辛那提市实施围栏翻新、社区保洁等为核心内容的CPTED试点计划，在计划推进的三年时间内，犯罪率每年下降13%。[21]这一试点实验的成功揭示了CPTED理论在营造财产安全感中具有积极的正向功能，从而为社区物理环境改善有益于增进财产安全感提供了有力的事实证据。
国内学者的研究进一步验证了物理环境在塑造公众安全感中的影响力。建筑设计专家白德懋指出，居民的环境需求沿生理—安全—消闲—社交—美五层次递进发展，在设计水平更高、物理环境更符合人的生存与发展需求的社区，巩固和改善居民财产安全感相对容易。[22]原野在其对城乡接合部社区的分析中指出，建筑物安全、黑开场所是威胁财产安全的主导性因素。[23]黄邓楷等依据CPTED理论为广东大学城环境安全感改进机制提供了对策。[24]姬艳涛等分析发现，社区治理中现代技术的应用和智慧社会建设能够显著增进居民安全感。[25]
第四，公众安全感受社会环境的显著影响。首先，实证研究的分析结果显示，城市化水平与公众安全感显著负向相关。犯罪学最早关注城市化对安全的具体影响[26]，在城市化加剧竞争强度、过度竞争引发生活条件恶化进而增加犯罪率的假设得以初步证实后[27]，城市化与公众安全感的关系引起更多研究者的关注。Hale分析指出，与城市化发展相伴而生的流动性增强和个人主义流行加剧了个体孤独感，降低了社会关系网络的支持，从而削弱了个体安全感。[28]周俊山等则分析指出，城市化进程中社会信任水平下降和经济发展公平感弱化，是城市化水平与居民安全感间显著负向相关关系的发生路径。[29]现有国内外研究成果一致表明，社会发展和社会关系变动与公众安全感变化密切相关。
其次，社会资本与公众安全感之间具有显著的正向相关关系。国内学者主要依据全国性或区域性社会调查数据，检测并验证了中国情境下社会资本与公众安全感的相关关系。袁振龙分析发现，社会资本具有建立群体规范、构建熟人关系网、催生互助组织和志愿服务组织的功能，这直接有助于增进财产安全水平。[30]他进一步分析指出，社区社会资本发展水平更高的社区，居民公共参与度更高，居民的社区参与水平越高，其对社区治安的评价也越高。[31]尉健文等强调，邻里交往及在此基础上形成的社区认同能够积极增进公众的居住地安全感。[32]赵延东、尉建文对西部11个省份公众调查数据的实证研究结果显示，社会资本能够有效增进公众的社会安全感。[33]王菲菲的研究表明，社区邻里熟识程度、交往频度越高，公众的居住地安全感越高。[34]前述分析结果共同揭示了社会资本与公众安全感的内在一致性。
第五，公众安全感受社会信息网络的显著影响。高效丰富的信息供给网络和及时精准的信息供给机制有助于增强公众安全感。根据清华大学的一项社会调查，公众对危机应对培训的需求强烈，风险信息需求强烈和信息及时供给不足是当前风险培训领域的突出矛盾。[35]唐斌在其研究中指出，政府危机治理能力、公共安全事件发生频率、信息不对称和公众认知偏差是公众安全感受损的主要原因。[36]蒲新微以吉林省为样本的分析表明，风险认知是公众安全感的重要影响因素。[37]
张岩等在其系列分析中指出，重大危机事件中，媒体传播通道、技术、频度、真实度是公众安全感的重要影响因素[38]；其中，主流媒体是政府及时详细地向公众传递安全信息、指导公众做好危机防范的关键传播媒介和信息载体。[39]马亮根据中国38个大城市的截面数据，证实了媒体披露和新闻报道的增多与公众食品不安全感显著正向相关，公众的媒体关注度越高，这一相关关系越强。[40]但在马亮的另一项研究中，其对36个大城市多元数据的实证分析结果显示，尽管公安微博的数量、发博量、开通时间、粉丝数等多项指标都与公众安全感正向相关，但却并不具有统计显著性，政务微博在增进公众安全感方面的效能仍有待进一步分析和检验。[41]
（四）既有公众安全感研究的局限
综合国内外既有研究可见，当前对公众安全感的研究，其内容或是集中探讨公众安全感的构成维度和影响要素，或是专就公众安全感的特定维度展开，对公众安全感治理实践效能的分析成果数量较少、系统性有待提升。而在研究方法上，围绕公众安全感功能和影响的研究多沿演绎推理的路径展开，通过数据调查和统计分析进行科学探究的研究相对不足。有鉴于此，深入细致地开展公众安全感研究，要兼顾公众安全感的要素构成和功能影响分析，着力探究改善公众安全感并进一步发挥其治理效能的内在机理。这也是我们深化和推动公众安全感研究的切入点和着力点。
二 政府信任研究
为直观呈现国内外政府信任的既有研究结果，首先通过Cite Space关键词共词分析对中国知网既有文献进行量化分析。图1-6为Cite Space关键词共词分析结果。具体操作过程为，在中国知网中输入“政府信任”和“政治信任”关键词，时间选定在2001年1月1日至2021年12月31日，研究领域选定政治学、公安、中国政治与国际政治、社会学与统计学、行政学及国家行政管理，经人工检查剔除与研究主题不相关的部分文献后共计获取930篇。共生成389个节点、791条连线。据图可见，地方政府、公共产品、风险感知、生活幸福感、社会公平、政治效能感是与政府信任关联度较高的高频词汇。
图1-6 政府（治）信任的CNKI关键词共词分析图示
其后，对中英文文献的内容进行结构化归纳与总结，将之分为政府信任的结构与趋势、政府信任的功能、政府信任的影响要素三部分。在整体把握前述各部分内容的基础上，总结当前政府信任研究的现实进展和主要不足，并据此确定后续政府信任研究的主要努力面向。
（一）政府信任的趋势与结构
政府信任的变动趋势是指，各国家或地区公众政府信任评价的历时性演变轨迹。既有经验研究显示，世界范围内政府信任低迷且衰退的现象广泛存在。约瑟夫·奈（Nye，J. S.）等通过对大量调查数据的统计分析发现，政府信任下降现象广泛存在于英国、美国、西班牙、比利时、意大利、荷兰、加拿大诸国，政府信任持续衰退是具有一定普遍性的政治现象。[42]2002年，Moon，M. Jae依据对美国国家选举研究（American National Election Studies）调查数据的分析指出，美国公众的政府信任在过去数十年间处于持续衰退状态[43]，这进一步证实了约瑟夫·奈的分析发现。
但是，以世界价值观调查（WVS）和爱德曼全球信任度调查[44]为代表的超大规模抽样调查结果显示，中国公众的政府信任水平远高于英、美、日等发达国家，且公众的政府信任水平在20年间保持了相对稳定的发展态势。然而，对中国公众政府信任的历时性分析表明，政府信任的总体趋势经历了从“中央高、地方高”到“中央高、地方低”的变动过程，当前呈现整体水平较高且中央高于地方的信任分布格局，未来或将面临中央、地方政府信任下降，也存在出现“中央低、地方低”信任分布格局的可能。[45]
政府信任的结构是公众对各层级政府信任的分布及其特征。既有研究显示，各国家和地区政府信任结构存在显著差异，主要有“金字塔形”“波浪式”和“倒金字塔形”三种结构。“金字塔形”结构是指，政府信任随政府层级的升高而下降，公众对下级政府的信任高于上级政府，对基层政府的信任高于中央政府。譬如，美国受访公众对政府组织、政府官员的信任度与接触距离反向相关，即公众对层级高、接触距离远的政府组织、政府官员的信任水平低于层级低、接触距离近的政府组织、政府官员。[46]日本公众的政府信任也表现出这一特征，特别地，日本公众对高级政府官员表现出强烈的不信任，对高级官员的操守尤其缺乏信心。[47]“波浪式”是指，公众对中央政府和地方政府的信任度处于波动状态。譬如，韩国公众对中央和地方政府的信任水平高于法院和国会，但在中央、地方政府信任的比较中，更信任中央政府和更信任地方政府的情况交替存在。[48]“倒金字塔形”结构是指，政府信任随政府层级的上升而增强，公众对地方政府的信任水平较低，对中央政府的信任水平更高。中国政府信任即呈“倒金字塔形”。李连江[49]、史天健[50]、胡荣[51]等对大陆地区公众的抽样调查数据显示，公众对中央政府的信任显著高于地方政府，政府信任水平随层级下降而下降，即中央政府信任＞省政府信任＞市政府信任＞县（区）政府信任＞乡（镇）政府信任。
（二）政府信任的主要功能
作为政治生活的经验事实，重视巩固和加强政府信任是古今中外各国政府的重要关切。《论语·颜渊》子贡问政中，子贡向孔子求教，粮食充裕、军备充足、人民的信任，必须舍弃一项，应当如何选择？孔子回答，舍弃军备。子贡追问，剩余两项中，择一而弃又当如何？孔子回答，去掉食物充足此项，自古而今，人皆有死，失去民众的信任便不能够立足。
西方政治思想深受契约论影响，其核心观点为，政府—公众关系实际是以社会契约为根本遵循的委托代理关系。委托—代理关系的建立和维系，以委托方对代理方一定水平的信任为基本前提；当信任严重受损或低于特定水平时，委托代理关系必然遭到破坏。也就是说，当公众对政府组织或部门的不信任积累超过特定限度时，就会陷入无论政府做好事还是说真话，公众都会在主观上认定其在做坏事、说假话的“塔西陀陷阱”。
古今中外，执政者都高度重视获取、维护公众对政府的信任。其原因在于，执政者对政府信任功能价值、政府信任流失的严峻社会后果有深刻且清醒的认识。治国者希望充分发挥政府信任的积极功能效用以实现和维护社会政治秩序，同时，也极力规避政府信任下滑和受损可能导致的政治风险和社会危机。展开来讲：
第一，政府信任侧面反映出公众对政府权威的服从和支持程度，是政府合法性的直观表征。政府的合法性是指，公众对政府系统及其行为合理性与正当性的认可。马克斯·韦伯认为，对合法性的信仰是维持统治秩序的必要支持要素。韦伯将权威分为传统型权威、个人魅力型权威和法理型权威三类。他并指出，尽管政治生活实践必然受到传统权威与个人魅力的混合影响，但法理型权威将日益成为现代社会权威的基础，科层制政府是法理型权威的主要实践形式。[52]对各级政府而言，公众的政府信任与政府合法性具有内在统一性。公众的政府信任水平越高意味着政府的合法性越强，公众服从政府权威、与政府合作的意愿越强；反之，政府信任水平越低则表明政府的合法性越弱，公众服从政府权威，与政府合作的意愿就更为稀薄。
第二，政府信任是重要的治理资源，在政府社会管理和公共治理实践中发挥重要作用，是政府权威再生产的重要基石。政府组织公信力是政府凝聚社会共识、发挥公共治理功能、实现社会发展目标的重要支持要素。[53]政府信任是影响政府公共治理效能的重要因素，与政府治理的效率和成本直接相关，较高水平的政府信任和政府信任水平的增长有助于增进公共政策的执行效率[54]，降低政府的治理成本[55]，是优化政府治理绩效并增进公共治理绩效产出的关键要素。相比于政府信任向低位发展，政府信任向高位发展表明政府凝聚社会共识和公共治理的能力持续强化。相比于较低水平的政府信任，政府信任较高治理环境下的公众更愿意对公共政策的实施给予配合、合作、支持，更愿意相信政府公共政策服务公益的立意和实现善治的能力，公众对政府制度改革、政策创新和政策失败的容忍度更高。
第三，政府信任低于特定水平将直接威胁政府存在的合法性基础。“历史和现实都表明，一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台”[56]。公众的信任与支持是政府建立和延续的基础，政府治理过程同时是巩固和增进公众政府信任的过程，当政府信任下降到政府无法通过非强制手段获得公众的服从与配合时，社会冲突便无从避免，而这往往是政府衰败的前兆。[57]因为，公众对政府不信任的破坏性影响具有螺旋上升的特性，公众对政府的信任度越低，政府在公共治理和公共服务供给中的有效性和实践效率就越是难以得到有效提升，并不可避免地下滑；而政府越是无力赢得公众的信任，就愈加无力阻挡治理效能的下行趋势，进而陷入公众不信任与政府无效率的恶性循环中直至崩溃。[58]由此可见，一定限度内的政府不信为公众监督政府提供了实践可能和空间，有利于增强政府行为的规范性，但政府不信任的肆意发展却意味着政府在公意代表和落实中的治理效能不足，这将从根本上瓦解政府存续的合法性基础。
第四，政府信任持续下降将增加公共政策的执行成本，削弱公共政策的实施效率。尽管长期存在并维持在较低水平的公众失望，通常不会对政府治理造成过于严重的消极影响，但政府不信任水平的连续增长将增加政府治理的运行成本并抑制治理效率的提升。理查德·E.诺伊施塔特指出，公众信任政府并不能够确保共同治理国家的各主体之间达成一致，但是，不信任却会使达成一致变得更加困难，甚至完全被排除出考虑范围。在政府不信任水平较高的治理环境中，公众更不愿意相信政府具有维护公共利益的自觉，与政府合作治理的意愿与动力也相应弱化，对政府政策失败和治理失效进行合理化的内在动力不足，这就使政府公共政策的试错成本、容错空间、改革潜力和发展动力受到更多约束，政府公共决策和政策创新的成本显著增加。公众对公共政策的治理目标与治理效果抱有高度怀疑，更加偏向于有所保留地配合政策执行甚至发生政策抵制。[59]
正是基于上述因素，政府信任及其所代表的政府—公众关系问题受到各国执政者的重视。然而，巩固和改善政府信任不等同于将追求超高水平的政府信任作为唯一目标。因为，尽管高水平政府信任能够为政府治理提供诸多便利，但政府信任水平过高也有其负面作用。譬如，约瑟夫·奈等分析指出，过高水平的政府信任将会对公民自由造成严重威胁。[60]马得勇也在其研究中指出，政府信任水平过高将增加官员滥用权力、贪污腐败行为发生的可能性。[61]不过，正如Aberbach指出的那样，没有一个已经建立的政府能够得到全部公民的信任和忠诚。[62]而在世界范围内政府信任低迷的整体趋势下，提升政府信任以规避“塔西陀陷阱”仍是各国政府的重要目标追求。
（三）政府信任的影响要素
厘定政府信任的影响要素，才能有的放矢地巩固和改善政府信任。围绕政府信任主要受到哪些因素的影响，如何理解各国（地区）政府信任的分布结构特征，导致国家（地区）间政府信任水平分化的主要原因是什么等核心问题，既有研究主要在制度绩效、文化心理或两者混用三种视角下展开。制度绩效论者倾向于从政治体制安排、政府治理绩效等方面分析政府信任的生成及其变动，文化心理论者则注重分析文化传统、政治价值观对政府信任的重要影响。
1.基于制度分析的解释路径
基于制度分析视角的政府信任研究，可粗略概括为治理绩效、政府质量和政府公共关系三部分。这一划分方式以各研究所强调和突出的核心概念为基准，各部分之间或存在一定的逻辑交叉性，但不影响整体表意的准确性。
（1）治理绩效
治理绩效是政府在公共治理实践中取得的成效，是政策执行成本与成效的综合反映。最优治理绩效即以最低治理成本获取最高治理产出，治理绩效符合公众期盼的程度即治理绩效合法性水平。旨在揭示治理绩效合法性对政府信任影响效应的既有研究，主要包括公共政策绩效、腐败治理绩效和福利供给绩效三个方面。
首先，治理绩效中的公共政策绩效是公众政府信任的核心影响要素，公众的公共政策绩效满意度与政府信任正向相关，公众对政策治理绩效的不满对政府信任具有负向影响。Citrin在其研究中发现，美国公众对总统形象、国会履职和经济发展的评价与政府信任显著正向相关。[63]Yankelovich基于对政治事件的经验归纳指出，当政府陷入道德正当性危机、政府意识形态正确性遭到质疑和政府履职能力受到怀疑时，政府信任水平下降，而公共政策绩效是测度政府履职能力的主要依据。[64]约瑟夫·奈等的研究显示，政府公共决策的正确性、治理成本收益比、治理效率与治理效能都能显著影响政府信任，正确的公共决策、较低的成本收益比、较高的治理效率和显著的治理效能是增进政府信任的有效途径。[65]
国内学者各自遵循其理论推演建构分析框架，证实了公共政策绩效与中国政府信任的关联关系，拓展并深化了对两者关系的理解。卢海阳等的研究发现，公共政策满意度与中央政府信任显著正向相关，公众的公共政策满意度越高，越倾向于通过规范化和制度化渠道实现政治参与。[66]李晓飞基于其对户籍制度改革政策的研究发现，持有所在地户籍的市民对地方政府的信任高而对中央政府的信任低，流动人口对中央政府信任水平高而对地方政府信任水平低，反差序政府信任和差序政府信任并存的现实表明，政策获得是各群体政府信任变化的主导性因素。[67]
蔡立辉基于对国家治理逻辑的演绎分析，在一般意义上揭示了绩效满意导向政府信任的演进理路。他分析指出，政府绩效评估通过约束政府部门的政策执行行为、增强对政府部门及其职员的正向激励、落实对违规及懒政的惩戒，切实有效地提高公共服务供给水平与供给质量，进而增强公众的政府信任。[68]宁国良等则强调，通过优化顶层设计改善政策执行规范化水平并扩大公民参与是改善政府信任的有效策略。[69]胡荣、池上新指出，政府绩效是增进农村居民政府信任的重要因素。[70]
其次，治理绩效中的腐败治理绩效是影响公众政府信任的重要因素。腐败是政府公共治理成本无序扩张的主要原因，是公共政策在执行过程中偏离政策设定目标的重要诱因，是政府自身建设和发展必须克服的关键梗阻，也是政府信任水平波动的主要影响因素。Viloria等的研究表明，西班牙民众的腐败感知、反腐败满意度和其政府信任显著相关，公众腐败感知越高，政府信任水平越低，公众对反腐败的满意度越高，政府信任水平也越高。[71]Soonhee Kim在其研究中发现，日韩两国公众的腐败感知和央地政府信任负向相关，公众的腐败感知越强烈，其对中央政府和地方政府的信任度越低。[72]
国内学者就腐败治理对政府信任的影响进行了系统分析。李连江的研究显示，公众对政府的清廉评价与政府信任显著正向相关，较高的清廉感意味着更高水平的政府信任。[73]邓聿文基于对政治生活的经验观察概括地指出，地方政府特别基层政府及其工作人员奉行机构利益或个人利益至上的价值观念，导致政府行为严重偏离甚至损害民众利益的现象逐渐普遍化，是导致基层政府不信任、基层政府信任水平下降的重要原因。[74]吴进进的研究发现，腐败认知和腐败治理不满对政府信任具有消极影响，其分析结果显示，公众认为腐败水平越高，其政府信任越低，公众对腐败治理绩效满意度越低，政府信任越低。[75]
最后，公共绩效中的福利供给绩效是影响公众政府信任的主要因素。近来，国内外学者不断拓展政府信任研究的分析视角，社会福利便是最具代表性的新分析视角之一。学者们围绕社会福利是否能够以及如何影响政府信任展开了广泛探讨和深入分析。Antonis等的研究发现，在遭遇公共危机时，政府能够及时提供教育、医疗服务、心理安抚是增进政府信任的有益举措。[76]李艳霞以世界经合组织16个国家及其公众为样本的实证研究表明，福利制度包容度和国家福利支出规模与政府信任显著正相关，这一研究结论增加了福利制度影响政府信任的稳定性和可靠性。[77]
国内学者也对福利绩效与政府信任的关联关系进行了探索性研究。王晓红等的研究显示，公众对居住地环境污染程度的主观感知与中央、地方政府信任均存在显著的负向相关性，公众感知环境污染度越高、环保治理绩效越低，央、地政府信任也越低。[78]作为后发现代化国家，经济增长和经济绩效仍然是政府信任的重要来源和强力支持要素，但在物质生活水平得到显著改善、社会发展不均衡性日渐显现的现实下，公共服务供给和民生福利的重要性正在日渐增长。前述研究在更具普遍性的意义上揭示了，随着现代化的深入发展，以进一步改善生活质量为中心的福利供给，正在政府信任建设中发挥更为关键的作用。但是，由于各国家和地区文化传统与政治制度的差异，具体福利制度以及特定福利政策与公众政府信任的关联机制仍有待更进一步的分析。
（2）政府质量
所谓政府质量，是指政府在公共治理过程中行使公权力的合法性状态。[79]既有研究将公正性、回应性、代表性、廉洁性[80]和开放性[81]作为测度政府质量的核心指标。政府质量研究的兴起表明，政府监督的重心由要求政府“做正确的事”转向“正确地做事+做正确的事”；政府评价机制由结果导向转向过程、结果并重；好政府的标准从坚持治理有效转向治理过程规范、治理结果有效。提高政府质量，既是政府建设顺应和回应社会发展客观要求的直接结果，也是进一步发挥其在政府—公民关系中重要功能影响的必然要求。
既有研究对政府质量具体构成维度与政府信任的相关关系进行了探索性研究。这些具体构成维度主要包括政府透明性维度和政府的代表性、回应性维度。其中，政府透明性是指，公众获取政府信息以行使监督权利的便捷度，包括过程透明和信息透明两部分。[82]政府回应性是指，政府对公众质疑、需求的响应、回答和满足水平。[83]
国内外学者通过实证分析初步揭示了政府透明性与政府信任的相关关系。金在勋在其研究中发现，韩国中央政府、地方政府清廉度的上升都能够有效增进公众的政府信任。[84]Soonhee Kim和Joohe Lee等基于对韩国首尔地区居民抽样调查数据的统计分析发现，公众对网络参政的满意度与政府信任存在显著的正向相关关系，网络参政满意度越高，政府信任水平越高。[85]但是，Grimmelikhuijsen等对韩国、荷兰的一项比较研究却显示，两国政府的透明度都与政府信任显著负向相关。[86]对此，Licht等认为理解这一现象的关键在于，适度而非完全透明的决策过程更有助于增强公众对政府的信心。[87]
国内学者进一步丰富并拓展了政府透明度与政府信任的相关性分析。芮国强等对在江苏苏州获取的实地调查数据的分析发现，政府公开信息内容易于理解、信息更新及时、信息发布渠道多元化都有助于增进政府信任。[88]吴进进等基于中国36城的样本数据，检验并证实了市政府财政透明度对市政府信任的影响效应及其发生条件，研究结果显示，市政府财政透明与市政府信任显著正相关，教育程度在其中发挥负向调节作用，随着教育水平的提高，财政透明度对政府信任的正面影响不断减弱[89]。赵金旭等的研究显示，数字政府应用在方便公众获取专业信息的同时，提升了公众对政府透明性的肯定评价，进而显著改善了政府能力信任。[90]徐向龙等基于对上海居民的抽样调查数据分析发现，政府信息公开满意度与政府信任正向相关。[91]
综合前述研究可见，政府透明度对政府信任的影响效应是真实存在的。但是，政府透明度与政府信任的关联关系不可简单以线性相关关系笼统概括。因此，深入理解政府透明度和政府信任的关联机制，要进一步丰富关于两者关系的理论建构，也要进一步拓展支撑逻辑推演的经验证据。
既有研究也对政府回应与政府信任的关联关系进行了探索性分析。West在其研究中发现，政府回应与政府信任间存在显著的正向相关关系，政府回应度越高，公众的政府信任也越高，政府回应水平越低，公众的政府不信任也随之增长。[92]王浦劬等的研究表明，政府回应的效率、效能直观反映出政府能力、政府服务建设和政府公共关系的状态，政府回应性的提升有助于抑制政府信任结构差序分化，增进政府信任结构的均衡协调性。[93]马亮的研究则显示，政府透明性和回应性在电子政务增进政府信任中发挥中介功能，即是说，电子政务的普及和广泛使用能够不同程度地增进公众对政府透明和政府回应的感知，进而巩固政府信任。[94]孟天广、李锋的研究结果，在经验意义上进一步验证了代表性、公正性和回应性对政府信任的重要影响功能。[95]
这些研究共同表明，政府对公众意见和建议的重视和回应，在政府—公民关系建设中发挥重要影响，是加强政民互动的有益之举。在此基础上，后续研究应进一步深化政府回应对政府信任影响效应的系统分析，为切实提高政府回应的效率和效能提供有益借鉴和启迪。
（3）政府公共关系
政府公共关系建设是指，政府以完善自身形象为主要途径，通过多种措施协调各社会主体间关系，以实现公众对政府工作支持最大化，进而持续增进政府公共治理效能。就此而言，政府公共关系与政府信任具有一致性，政府信任是政府公共关系建设的目标构成，也是政府公共关系发展质量的重要参考。特别地，政府信任修复是政府公共关系建设的重要构成。政府信任修复是指，政府通过多种方式努力恢复政府公信力的治理实践。[96]政府信任修复的目标在于“最小化信任者的不信任”并“巩固被信任者的可信性”，具有修复难度随频次累加而递增的基本特征。[97]
既有研究沿规范和实证的双重进路，揭示了政府公共关系与政府信任的关联关系。程倩在其分析中指出，政府信任与政府公共关系具有交叉性，政府信任是透视政府公共关系的重要渠道，政府公共关系是改善政府信任的有效路径。[98]王晓成进一步指出，良好的政府公共关系有助于化解公共危机，树立良好的政府形象，这同时有助于增进政府信任。[99]杨旎立足融媒体时代的社会变化强调，政府信任不单是结果性的、静态的，它受到政府公共关系状态的现实影响，也处于动态发展变化中，政府公共关系是理解政府信任的第三条路径。[100]徐玉镇等的分析指出，公共卫生、公共安全等突发性公共危机事件是政府信任变动的重要原因，公共危机的破坏性与政府应对机制的具体效能共同决定政府信任是得以巩固并优化还是被削弱而衰落。[101]
此外，既有研究也通过规范和实证分析，揭示了政府公共关系建设与政府信任修复的联动机制。当前，政府信任修复理论主要有以下三种。
一是Tomlinson等[102]、Kim等[103]主张的“归因论”。其核心观点为，在公众对公共危机生成原因的认知中，政府责任占比决定了政府信任受损的程度，因此，政府信任修复受到政府应对策略、治理实效满足公众期待的程度。徐彪通过小范围情景实验揭示了中国情境下归因结构与政府回应策略对信任修复的影响机制，其研究结论为，公众对危机事件的非政府归因越强，政府信任受损水平越低，在常用回应策略中，否认和借口比道歉和解释缘由更有助于政府信任修复。[104]
二是Nicole Gillespie等共同提倡[105]的平衡理论，该理论认为信任受损是公众与政府互动关系平衡性被破坏而导致的结构性失衡的结果，因而信任修复的本质在于重申双方的合作原则、规范合作过程以重构这一平衡关系。
三是被更多学者认可的制度理论，Sitkin和Robert[106]主张从正面完善制度规范、增强制度监管力度和效能，通过增强政府行为规范性以有效提升政府信任；Nakayachi和Watabe[107]进一步强调，应当加强对损害政府信任行为的监管与惩戒，增加政府的违规成本。孙峰以网约车管理为案例分析指出，参与式议程设置中多元主体间广泛存在的信任流失现象严重削弱了政策实践的有效性，应当从议程设置的环境、规则与程序等方面综合施策以修复政府信任。[108]
总结来讲，政府公共关系的分析框架适应了政府信任研究发展的现实需要，拓展了理解政府信任及其变动趋势的分析视角和分析理路，在过程—结果框架下深化了对政府信任发展机理的把握，是政府信任研究进一步发展的重要切口。
2.文化理论的解释路径
不同于在理解各国家（地区）政府信任变动中的出色表现，制度绩效在跨国家、跨地区的比较研究中所能提供的解释效力相对有限。譬如，中国并非世界上经济发展水平最高的国家，但其政府信任水平却长期稳居首位。在为政府信任寻求更多有效解释的探索中，文化价值观提供了理解政府信任的又一主要分析视角。
文化价值观视角的核心观点是，特定国家或地区公众的政府信任受到其所遵从的文化价值观念的指引[109]；公众的政府信任通常是政治体制与文化传统相互融合的综合结果，文化从根本上影响着公众对政治现象、政治行为、政治人物的主观认知和主体评价。政治文化在其规范意义上表现为，由规范（norms）、价值观（values）构成的稳定的价值导向和规则约束，在实践中则体现为态度（attitudes）和观念（beliefs）等相对灵活的个体选择。当前，文化价值观视角下的政府信任研究主要沿下述三种分析路径展开。
第一，关注特定社会群体心理特质对政府信任的影响，揭示社会亚文化对社会成员政府信任的影响。譬如，Almond和Verba的研究发现，相比于对他人信任度低的群体，对他人信任度更高的群体政治信任水平也更高。[110]Lane等的研究显示，公众对当选官员的信任实际是一般信任的特殊形态，即是说，政府信任受个体信任能力和信任偏好的显著影响。[111]其后，Schyns 和 Koop在其研究中进一步指出，公民个体的政治信任与其对社会成员的信任显著正向相关，个体对他人的信任度越高，政治不信任水平越低。[112]这就意味着，在一定程度上，部分公民较之其他公民拥有较高政治信任的原因在于他们本身就拥有更高的信任能力，或是其所处的群体间信任度较高，间接地有助于增强公民的政府信任表达。
第二，重视社会资本与政府信任的关联关系。社会资本即社会信任，社会信任内嵌于社会运行结构中，是社会成员有序参与社会生活的核心支持要素，是文化、历史、民族性格等要素的综合产物，具有稳定性、长期性且不易受到社会突发事件的影响。普特南在对意大利地方政府绩效差异原因的分析中发现，高水平的社会资本增进了辖区内公众对地方代表性政治机构的信任，是地方治理绩效水平较高的重要促成因素，从而揭示了社会资本对政府信任的正向激励功能。[113]福山在更为宏观的研究视角下，将特定国家的社会信任水平作为国家兴盛与繁荣的重要解释机制，强调国家发展是政治制度与社会文化共同作用的结果。国内学者胡荣等分别以城市居民[114]、农村居民[115]为抽样调查对象，证实了社会资本在我国公众政府信任变化中的重要功能。
第三，聚焦政治价值观对政府信任的影响效应。既有研究主要围绕威权主义价值观、自由民主价值观、物质主义价值观、后物质主义价值观对政府信任的影响展开。Warren[116] 与Rainer等[117]认为，相比于威权主义价值观，民主政治文化提供了信任生长的土壤，因而，民主主义国家比权威主义国家的政治信任水平更高。但是，随着调查研究的深入发展，后续分析显示，东亚和东南亚等具有威权传统国家的政府信任水平也居高位，这引起研究者的高度重视。马得勇分析指出，在具有威权主义传统的国家，以政治权威为核心的威权主义价值观是其高水平政府信任的重要支持要素。[118]Wong等的研究显示，自由民主价值观的兴起是中国政府信任下降的重要诱因。[119]而后，池上新对转型期中国公众政治价值观与政府信任关系的分析，再次验证了威权主义价值观能够正向增进政府信任，但民主主义价值观与政府信任负向相关，并且，市场化水平的提高显著地弱化了前者并强化了后者。[120]
英格尔哈特基于经济、文化和政治转型的内在关联，将文化作为一个独立变量，指出“后物质主义价值观”以及持有“后物质主义价值观”的批判性公民的出现，是西方政府信任持续低迷的重要原因。[121]其后，王正绪等在“后物质主义”视角下，对中国政府信任流失的原因做出如下解释，公众成长在知识、技术快速更迭的时代，更具自我反思和质疑精神，更注重生活品质改善，对政府的态度更为严苛且更具批判性；公民价值取向的快速转变和科层制政府的低效率之间存在显著张力，这一张力是政府信任水平降低的重要原因。[122]
（四）中国政府信任研究的困境与突破
回顾中国政府信任研究可见，制度理论和文化理论在分析中国居高且稳定的政府信任时均表现出良好的解释力，但各自也存在显著的局限和不足。制度绩效论的局限性集中表现为，绩效合法性具有不稳定性。[123]展开来讲，由于绩效合法性存在发展上限，且增进绩效合法性对改善公众政府信任的边际效应递减，持续改善政府信任无法仅凭增进绩效合法性实现。文化价值观将研究限定在政治价值观和社会资本的功能作用上，对其他文化要素和社会心态的深入分析尚不充分。
另外，制度绩效与文化价值的区分具有相对性。一方面，文化传统与文化特性本就受到具体制度安排的影响和塑造，同时，文化表达和文化延续常常也需要借助正式或非正式的制度安排得以实现；另一方面，制度的落实必须结合并符合社情民意才能取得预期效果。因此，理解社会现象及其发展规律往往需要综合考虑制度绩效和文化价值及其交互作用。并且，文化和制度都会随社会发展而变化，公众心态也在持续地、渐进地发生转变，这就在客观上使得，政府信任实际受到新旧制度、传统和新兴文化价值、制度与文化交织的综合影响。
而结合中国政府信任的发展现实，当前“稳居高位、央高地低、逐级递减”的政府信任分布格局使得进一步提升政府信任既要有效遏制“央地双降”的潜在趋势，也要着力增强政府信任结构的均衡性。地方政府信任流失和公众对地方政府的不信任情绪，日益成为困扰地方政府发展的重要问题。地方政府承担地方治理和服务群众的功能职责，也提供了化解和分担社会治理压力和公众不满情绪的缓冲空间，地方政府信任和中央政府信任实际具有一损俱损的内在关联关系。因此，巩固并提升地方政府信任在地方社会治理和中央政府信任改善中都具有重要意义。
总结来讲，丰富完善制度绩效、文化价值对政府信任的影响效应分析，要进一步拓展制度绩效、文化价值的要素构成，也要关注两者交互效应的实践机理。特别地，考虑到文化价值观在中国政府信任中的解释效用，应更加重视寻找新的预测变量，并在此基础上探究其与政府信任的关联关系，形成更具包容性的解释路径。同时，不仅要重视政府信任的整体状态，也要关注政府信任的结构分布，厘定分析中国政府信任的整体性结构框架，进而系统揭示各要素向政府信任转化的发生机制和发展机理，推动政府信任研究向纵深发展。
三 公众安全感与政府信任相关性研究
围绕公众安全感与政府信任的相关关系，国内外学者进行了诸多探索性研究，相关研究成果确认了经济质量、治安状况、环境安全、食品健康和公共卫生等具体领域安全感与政府信任的相关性。
就经济质量与政府信任的相关性。Andrew基于对美国国家选举研究院调查数据的分析发现，公民对自身和家庭的经济安全感知与政府组织和政治家的信任显著相关。[124]Veronica等综合欧洲社会调查、国际货币基金组织和世界银行的数据分析指出，在受到2008年国际金融危机重创的国家中，公众对政府组织的信任显著下降。[125]Erkel等基于对欧洲晴雨表（1999—2011）的分析发现，在国家范围内，包括增长、赤字、失业和通货膨胀在内的宏观经济历时性波动能够显著影响公众的政府组织信任，经济危机时期的财政赤字则会削弱政府组织信任。[126]为检验前述研究结论在亚洲地区的适用性及其具体表征，Daewoo Lee等对亚洲风向球调查（Asian Barometer Survey）第四波数据进行分析，结果显示，宏观经济运行态势和个体的主观经济状态感知与公众对政府组织和政治领袖的信任显著相关。[127]
就治安状况与政府信任的相关性。严洁等分析发现，公众的治安安全感通过直接作用于治安工作满意度间接影响警察信任。[128]杜恩等的研究显示，公众的治安安全感与乡镇党委和政府信任显著正向相关，公众感知治安状况越佳，其对基层政府的信任度就越高。[129]朱志玲基于九省九市调查数据分析指出，包括治安安全、食品、财产、信息等在内的社会安全感与基层政府满意度显著正相关。[130]
就环境安全与政府信任的相关性。Jaeyoung Lim等对2014年韩国综合社会调查数据的分析发现，公众环境安全感与政府信任变动趋势的一致性是政府信任能够有效缓解公众环境风险感的心理机制。[131]王凯民等在对上海居民调查数据的分析中发现，居民对居住地和所在城市环境安全评价越高，对政府维护环境安全的信心越强，其通过非正式参与表达政府不信任的可能性越低。[132]孙伟力对CGSS2010数据分析发现，公众环境安全感越低，其对中央和地方政府的信任度越低。[133]刘朝林的研究显示，环境危机感知与政府信任显著负向相关，环境风险感知与地方政府信任显著负相关，与央地政府信任差正向相关，即环境风险感知越强，公众对地方政府信任水平越低，央地政府信任差值越大。[134]
而在食品安全领域，Heewon Cha等对韩国网络匿名调查数据的分析显示，公众的食品不安全感与政府信任显著负相关，并且，愤怒情绪在食品不安全感削弱政府信任的过程中发挥调节作用，愤怒情绪越高，食品不安全感与政府信任的负相关性越强。[135]韩广华等对4th ABSs中国大陆地区调查数据的分析表明，公众的食品安全感与包括政府品格和施政信誉在内的政府能力信任显著正相关。[136]马琳对郑州居民抽样调查数据的分析表明，公众的食品安全评价与政府组织信任显著正相关。[137]
在公共卫生领域，Ben等以18个调查组织提供的2019年12月至2020年10月间英国政府信任变动趋势统计数据为样本的分析显示，应对COVID-19的公共卫生政策显著影响公众对政治领袖和政府能力的信任。[138]此外，Bongoh等根据KAMOS（Korean Academic Multimode Open Survey）2016—2020年的调查数据分析发现，因在COVID-19流行中采取了较好防御措施，公众的卫生安全感得到有效改善，2020年韩国公众对中央和地方政府的信任水平显著提升。[139]
既有研究大多围绕公众对具体领域安全感的评价与政府组织、政治领袖或政府能力信任的相关性展开，初步验证了公众安全感与政府信任的相关关系，为理解特定领域安全治理与政府信任具体面向的关联关系和变动趋势一致性提供了不同程度的有效解释。但是并未建构起理解公众安全感与政府信任关联关系的一般框架，在研究的系统性、深刻性上仍然存在不足。
同时，这些研究在不同程度上为进一步揭示公众安全感与政府信任的关联关系提供了启发。首先，既有研究对多领域安全感和不同面向政府信任的定义与度量表明，公众安全感和政府信任都是内涵丰满、结构丰富的综合性概念。其次，为公众安全感各维度与政府信任各面向的结构性关联关系寻找更多经验证据支持，是更加深刻理解公众安全感与政府信任相关关系的必然要求。因此，要综合考虑政府关切、社会关注和公众关心，建构测量新时代公众安全感的指标体系并厘定政府信任的分析框架和结构面向，在此基础上，通过演绎推理和数理实证的双重建构揭示两者的关联机制。