第二节 云浮基层治理的现实背景

改革开放四十多年来，广东省从一个经济相对落后的农业省一跃成为全国第一经济大省，取得了举世瞩目的成绩，但也同时面临着许多新问题和新挑战，如环境污染日益严重，贫富差距持续扩大，社会矛盾不断激化等。究其根本原因，一方面是社会治理的各个方面严重滞后，难以适应经济快速发展的要求；另一方面是人民群众日益增长的美好生活需要，对传统的经济发展方式和社会管理体制提出了新挑战。为了改变这种经济与社会失调的格局，广东省委、省政府于2008年5月要求广州、深圳、珠海等发达地区在加强和创新社会管理方面先行先试，构建社会管理新模式。与此同时，又将目光转向粤东、粤西等欠发达地区，希望能探索出一条有别于珠三角发展模式的新路子，特别是期待贫困山区通过改革创新变成农村改革试验的“排头兵”，不仅为广东省找到一条创新之路，也为全国山区的发展做出贡献。[15]而广东省云浮市正好属于粤西山区欠发达地区，经济长期落后，发展愿望强烈，同时生态环境优越、社会民风淳朴，是典型的后发地区，发展潜力巨大。因此，广东省委、省政府于2009年正式作出指示，要求云浮市“争当全省农村改革发展试验区”，探索农村基层社会管理的新体制。

云浮是广东最年轻的地级市，位于广东省中西部，是连接广东珠三角和大西南的枢纽。云浮是典型山区市，全市土地总面积7779.1平方公里，其中山区面积占60.5%，丘陵面积占30.7%。云浮也是农业大市，2008年末全市户籍总人口272.68万人，其中非农业人口100.59万人，占全市人口数的36.9%；农业人口172.09万人，占全市人口数的63.1%。[16]时任云浮市委书记的王蒙徽曾表示，“作为农村人口仍占60%的欠发达地区，云浮发展的重心在农村。为了加快实现科学发展，实现人民群众的最大利益，必须加强和创新农村的社会管理”[17]。为此，2008年至2011年，云浮市委、市政府决定逆势而行，变“向上对应”为“向下适应”，在“下”字上做文章，以“向下”为核心，以开展农村综合改革为契机，从理念、资金、权力、服务、考核等方面重塑社会管理体制和机制，形成了“共谋、共建、共管、共享”的社会治理新机制，为新时代推动基层治理现代化提供了重要样本。回顾“向下给力”的探索实践，云浮市遭遇了复杂的发展困境和诸多治理难题。

一 发展困境

云浮是典型的粤西山区市，“八山一水一分田”的格局为其带来良好的生态环境和丰富的矿产资源，但同时也极大地限制了当地交通、城市及产业的发展；加上建市时间最晚、农业人口多、政策优势不突出等因素的影响，云浮一直落后于全省的经济步伐，在某种程度上可以说是整个广东省常年发展落后的城市之一。

（一）各项经济指标落后

一是云浮经济总量小。据国民经济和社会发展统计，2008年云浮市GDP总量319.86亿元，在全省各市排最后一位；地方财政一般预算收入16.63亿元，在全省排第19位。[18]二是云浮产业结构较单一。截至2008年底，云浮市第一、二、三产业结构占比为26.4、44.7、28.9，第二产业比重明显过高。三是云浮人民生活水平不高。2008年底云浮市农民人均纯收入5491元，广东省平均水平为6399.7元，云浮市只有广东省平均水平的85.80%；城镇居民人均可支配收入12339元，广东省的平均水平为19732.86元，云浮市只有广东省的62.53%。[19]

（二）交通基础设施薄弱

从地理位置上看，云浮是连接粤港澳和沟通大西南之地。市区陆路距广州140公里，距广西梧州153公里；水路距香港177海里，上溯梧州60海里，理应占尽发展的地利。[20]然而，由于当时交通基础设施建设的相对滞后，云浮的区位优势并没有得到很好发挥，错失了许多发展良机。具体来说，云浮市高等级公路数量少，公路等级低、档次低。据云浮市交通统计汇编资料显示，2004年，云浮公路网密度约为56公里/百平方公里，铺装率仅达63.57%；市域内的高速公路仅18.5公里，一级公路220.4公里，二级公路806.5公里。此外，5个县（市、区）中有4个还未通高速公路，也未与广西壮族自治区高速公路对接，许多高速公路也尚在建设中。

（三）中心城区辐射带动力弱

一是中心城区规模小。据2009年云浮统计年鉴显示，作为云浮市政治、经济和文化中心的中心城区，云城区2008年末户籍人口仅有20.48万人，不到全市总人口的10%；其建成区面积也仅有18.6平方公里，很难带动全市其他4个县（市、区）及7779.1平方公里区域的发展。[21]二是中心城区发展缓慢。一方面经济实力较弱，2008年中心城区的生产总值为412117亿元，仅占云浮全市的12.8%，在5个县（市）中排名第四；另一方面服务能力有限，基础设施落后，当时连三甲医院、高等院校和五星级酒店都没有。

（四）环境污染治理困难

一是工业污染问题。改革开放以来，云浮依托地方资源，建立了以石材、水泥、硫化产业为主导的特色工业体系，在促进经济发展、提供就业机会、带动群众增收致富等方面发挥了重要作用。然而，三大产业生产和加工所造成的废气、污水、灰尘、噪声等污染问题也给周边环境带来不利影响。加上云浮的产业布局规划“先天不足”，长期以来“小、散、乱、污”等问题突出，环境污染防治监管工作也不到位，导致云浮的废气、污水乱排乱放现象屡禁不止，严重影响当地的生态环境和群众的日常生活。[22]此外，云浮对工业“三废”（废水、废气、固体废物）的处理能力也较差，尤其是对工业废气二氧化硫的处理，据统计2008年云浮市二氧化硫去除率仅为1.63%。二是“垃圾围村”现象。[23]作为农村人口占比60%以上的农业大市，云浮农村产生大量的生活、生产垃圾，不仅破坏了当地的生态环境，还影响了农民的身心健康和正常生活。另一方面，与城市相比，云浮农村在生活垃圾处理服务方面的基础设施较为缺乏，村民的卫生意识和环保意识也不高，这大大增加了农村生活垃圾治理的难度。

二 治理难题

改革开放以来，云浮市基层治理的条件和环境发生了巨大变化。一方面，随着农村经济的不断增长和农民生活水平的显著提升，农村基层社会逐渐走向现代化，改变了原有的基层治理体系，对传统基层治理体制造成了冲击。但另一方面，由于农村社会的复杂性，传统思维方式对农村基层治理的影响依旧无法彻底消除，影响着农民的参与意识和参与能力，使得云浮市在推动农村基层治理变革的过程中面临一系列难题。

（一）思维理念相对滞后

中国传统思维方式左右着当代农村的基层治理，新中国成立以来社会经济的深刻变革改变了中国农村的原有治理体系，但终究也无法彻底根除中国传统思维方式的影响。[24]云浮的农村基层治理改革也不例外，由于长期受传统观念和惯性思维的影响，政府治理理念相对滞后，表现出“三重三轻”的特点。

1.重经济轻民生。作为一个长期欠发达地区，云浮自身发展意愿强烈，在促进地方经济发展上铆足了力气，云浮各县（市、区）不顾地方实际，纷纷将招商引资、开发建设作为第一要务，形成了“镇镇开发，村村点火”的传统发展模式，地方经济发展虽得到一定落实，但也造成当地社会矛盾加剧，群体性事件频发。此外，部分干部为了自身政绩，不顾群众利益，只一味追求“看得见、摸得着”的经济发展“硬指标”，忽视民生问题“软指标”，导致一些地方甚至出现了社会治安恶化、政府群众矛盾尖锐等问题。

2.重管制轻服务。受长期存在的官本位思想的影响，云浮市在很长一段时间都偏向于“管制型”政府，在推进社会建设或处理社会事务的过程中直接决策、大包大揽，忽视群众意见，造成了农村社会治理中“政府建的不一定是农民要的，农民要的政府又不一定建”的“两张皮”现象。还有一些基层干部依旧把自己定位为“管理者”而非“服务者”，在工作中重视上级领导的看法而忽视群众的意愿和呼声，没有做到真正地为人民服务。比如一些社区的管理中心宣传栏做得很好，宣传资料摆放得很整齐，但社区成员真正感受到的服务却很有限。

3.重条块轻统筹。传统的社会管理体制以部门为主导，各自负责，垂直向下，资源整合困难，政府疲于奔命。一方面，云浮在机构设置上强调“向上对应”，各乡镇政府基本上为“七站八所”式，不仅运行成本高昂，而且运作效率低下。另一方面，“条块”之间的管理运行不畅，导致政府面临工作冲突、事务繁杂、财政紧缺、职能不明、权责不清等问题。

（二）治理主体缺乏协同

推动基层治理现代化离不开多元主体的协同参与。但从云浮2008年以前的基层治理状况来看，云浮的基层社会管理多为政府“一家独大”，党组织、社会组织与农民群众的作用发挥并不明显，经常陷入一种“政府唱戏，群众看戏”的困境。

1.基层党组织建设有待加强。习近平总书记曾反复强调，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员”[25]。可见在基层社会治理中，党组织的建设和党员的工作能力尤为重要，而在这两个方面上，云浮基层党组织都存在一定的不足。一方面，云浮外出珠三角地区务工经商的流动党员较多，与家乡党组织联系不足，缺乏正式的组织管理，不利于云浮党组织建设的有序开展。另一方面，由于农村经济社会的限制，基层党员干部的年龄普遍偏大，学历和知识水平普遍偏低，创新意识普遍不高，在工作中很难适应现代化治理的各种要求。

2.乡镇政府责重权小能弱。乡镇对农村建房、圩镇管理等一些违规的人或事，想管管不了，群众有意见；一些本应由县级以上部门负责或由市场运作的项目或工程，放到了乡镇，乡镇由于收入来源少，为民办事的财政压力大，想做做不了，做了也不讨好，群众有怨言。

3.社会组织力量薄弱。一方面，民间组织的孕育、成长、壮大是同农村市场经济发展成熟程度密切相关的。在农村市场经济发展还不成熟的情况下，民间组织力量自然是薄弱的。云浮市受经济发展长期落后的影响，社会组织的发育尚不成熟，组织规模偏小，且活动领域较窄，主要活跃在经济领域和文化事业领域，在基层治理过程中并没有发挥有效的作用。另一方面，作为基层治理的新兴主体，社会组织是政府和群众之间的沟通桥梁，既要协助政府开展基层治理工作，又要调动基层群众积极性，鼓励其参与各项活动。这种双重责任和压力，也使得云浮市本就不成熟的社会组织更加感到“力不从心”。

4.基层群众参与程度较低。一方面，云浮政府的“大包大揽”使群众产生了依赖心理，群众“等、靠、要”思想严重，参与基层社会事务的积极性不高；即使参与，也是一种配合性、被动性的参与，作用极其有限。另一方面，在传统乡村治理模式下，农民一直处于弱势地位，表达诉求的渠道也比较单一。

（三）基层资源配置不足

治理本质上是围绕公共治理目标展开资源配置的活动，如何合理地配置资源是实现有效治理的关键。[26]而在乡村治理中，财政资源、人力资源以及信息资源是最重要的三类资源，它们为治理活动的开展提供了财力、人力以及技术支撑。而在云浮市基层治理实践中，这三类资源面临着不同情形的配置不足问题，具体表现为以下三个方面。

1.财政资源匮乏。据统计，2008年云浮市GDP总量319.86亿元，在广东省排最后一名；地方财政一般预算收入完成16.63亿元，一般公共预算支出完成41.35亿元。可见，云浮市财政收入总体较少，经济相对落后，但其支出远远大于收入，面临着巨大财政压力。2003年广东省农村税费改革的实施，更在客观上大幅减少了云浮市各乡镇政府的财政收入，再加上“乡财县管”的财税制度，乡镇财政收入进一步枯竭，基本上就是依赖上级行政机关的转移支付，而这使得经济发展压力本就巨大的云浮政府在财政上更加窘迫。同时，正是由于财政资源的匮乏，制约了云浮市政府公共服务的供给能力。

2.人力资源短缺。一方面，由于地处粤西山区，平原面积较少；建制较晚，发展历程较短，云浮对人口的吸引力远远不如沿海地区，其常住人口也一直是广东省最少的。另一方面，据云浮市2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全市当年常住人口为2360128人，其中65岁及以上人口为231118人，占9.79%，同2000年第五次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升1.69个百分点。从数据可推测，云浮市的人口老龄化比较严重，且老龄化呈逐年上升趋势。

3.信息资源不足。现代社会是信息社会，基层治理创新离不开现代信息技术的支撑。2003年，广东省科技厅率先在全国启动实施了“广东农村信息直通车工程”，并将云浮市选作首批试点之一，开展山区信息化的试点阶段工作。可以说，云浮市在农村信息化实施方面走在了全国前列，但遗憾的是，截至2013年，云浮的农村信息化建设依旧停留在起步阶段，地区发展十分不平衡，难以适应新农村建设的需要。具体表现为：信息服务点选址不当、网站信息滞后、信息专业人才缺乏等问题，可见云浮政府对农村信息化的认识还不到位，对信息资源的利用也不足，并没有真正利用信息技术为广大农民群众服务。[27]

（四）社会矛盾纠纷多发

随着社会的转型发展，各地社会矛盾凸显，多样纠纷涌现，尤其是在经济欠发达地区的小城市，各种违法犯罪活动更为猖獗，社会治安形势也更加严峻，严重制约了当地的经济发展，是基层治理中急需解决的难题。作为粤西山区欠发达地区的城市，云浮自然也面临着这一难题。

1.农村群体性事件多发。作为禅宗六祖慧能的故乡，云浮受“平等、包容、和谐”的禅宗文化熏陶，积淀了“开拓进取、和睦共享、平等包容”的文化传统。[28]然而，云浮政府并没有很好地利用这一优势，当地反而社会矛盾纠纷不断，农村群体性事件更是层出不穷。有学者统计，2006年至2015年的十年间，云浮地区的群体事件中，农村群体性事件所占比例在2006年至2009年间维持在40%—50%，至2010年开始，农村群体性事件的比例明显有了攀升，并维持在80%以上。[29]为此，云浮在农村维稳上耗费了地方政府大量的人力物力资源。有乡镇干部表示：“维稳成本达到甚至超过乡镇财政支出的10%，哪还有精力和财务搞社会服务？”

2.民众法治意识淡薄。受几千年历史文化的影响，我国的社会治安防控呈现出较为典型的“人治”特点，缺乏对法律的敬畏和信仰。[30]云浮位于山区，各方面又发展缓慢，在法治建设上也比较落后，村民在解决问题、处理纠纷时，往往过度依赖人际关系，经常出现上访、聚众闹事的情况。