第三节 云浮基层治理的探索历程

经济社会的深刻变革使得传统的基层治理体系遭遇巨大挑战，面临治理性困难。为解决前文所提及的发展困境和治理难题，2008年，云浮市按照“科学发展，先行先试”的核心要求，将科学发展观的要求与云浮实际相结合，进行了长达3年的“向下给力”的探索，形成了“共谋、共建、共管、共享”的“云浮探索”。

回顾云浮基层治理探索的过程，可以说是一个理论与实践交替推进的过程。其基层治理机制的创新不是一蹴而就的，而是循序渐进的。简单来说，可以分为以下四个阶段：第一个阶段是以科学发展观为指导，开始转变思维，探索云浮新路子；第二个阶段是以农村综合改革为契机，实施主体功能扩展，推动城乡统筹发展；第三个阶段是以城乡社区为基本单元，开展共同缔造行动，推进城乡公共服务均等化；第四个阶段是组建“三级理事会”，激发农村社会活力。

一 转变思维：探索云浮市新路子

思维转变是行动转变的前提。相比直接大刀阔斧地开展实践，大胆地转化“思维模式”才是推进改革的第一步。因此，云浮市推动基层治理创新的第一步就是解放思想、转变观念，坚持科学发展。

2007年底，时任广东省委书记的汪洋同志在省委十届二次全会上强调，要“开展解放思想学习讨论活动，深化体制改革，努力在实践科学发展观上闯出一条新路”[31]。在这一会议精神的指导下，2008年云浮市委、市政府开始反思自身过去粗放的、破坏环境的、不协调的发展模式，认真学习科学发展观的深刻内涵，并试图从中找到云浮发展的新路子。同年10月，刚担任云浮市委书记不久的王蒙徽同志在云浮市建设线口调研座谈会上就强调，“要认清云浮自身位置，以科学发展观为统领推动城市更好更快地发展”，“科学发展观不是不要发展，而是鼓励发展；不是不要发展，而是强调又好又快地发展”[32]。但科学发展究竟是什么、科学发展到底该如何实现等问题在谈话中却并没有提及。由此可见，在这一时期，以王蒙徽为班长的云浮新一届市委班子只知道“云浮必须实施科学发展”，却并没有具体的实施方向和措施。

在云浮班子一筹莫展之际，2008年10月24日，时任中共中央政治局委员、广东省委书记的汪洋同志来到了云浮开展农村改革调研工作，并对云浮的改革创新和农村发展提出了重要的建设性意见，为其指出了明确的方向。汪洋同志建议，“云浮市要深入学习实践科学发展观，努力建设广东富庶文明大西关，争当广东农村改革发展试验区”。同时还指出云浮市“主业突出，生活富足，生态优良，民风淳朴”[33]，是典型的后进地区，具有较大的发展潜力，应在科学发展观的指导下，“找准发展的思路和模式”。之后，根据汪洋同志的讲话精神，云浮市委、市政府决定：一是要争当山区科学发展的“排头兵”，明确发展的指导思想，保持自己独特的东西；二是要从农村着手，做好调研和城乡统筹的规划工作。在这一时期，云浮市委、市政府在汪洋同志的指导下，具有了较为明确的改革方向，但对于“自己独特的东西”如何保持，城乡统筹如何开展，他们也只是对汪洋同志话语进行重复阐述，并没有具体的措施。

为此，云浮市决定开拓思路，在汪洋同志的谈话结束后，立马委托省政府发展研究中心、省社科院及中山大学城市与区域研究中心、广州市城市规划编制研究中心课题组编写了《云浮市资源环境城乡区域统筹发展战略研究》和《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》，并邀请国内有关部门领导、专家和企业家对之进行研讨。[34]这一调查研究从2008年10月延伸到2009年4月初，持续了将近6个月。这一过程中，时任市委书记的王蒙徽召开了市委四届五次全会第二次会议，再次向广大干部呼吁解放思想、转变思维的重要性，明确指出“唯有改革创新才能突破困局；唯有继续解放思想，破除因循守旧、按部就班等传统观念，以超常规的思维方式和工作状态，创新工作思路、工作领域、工作载体和工作方法，才能推动云浮的跨越发展”[35]。随后，在2009年4月9日的云浮市深入学习实践科学发展观活动专题讲座上，王蒙徽同志为了进一步统一思想，形成共识，进一步阐述了科学发展观的背景、内涵和要求；并代表市委、市政府第一次提出了云浮市新路子的基本思路，即以现代农业为先导，以特色工业为支撑，以绿色生态为保障。

总之，云浮探索的第一阶段主要是自我反思、转变思维。在这一阶段，云浮在省领导汪洋同志的指导下，形成了初具科学发展观的新方案、新路子。但新方案、新路子也存在问题：一是改革重心依旧在经济发展方面，没有体现全面发展；二是方案中并没有体现云浮的优势；三是没有解释新方案在各地如何具体实施；四是新方案、新路子的实施主体依旧是由政府主导，其他治理主体参与不明显。很显然，这阶段云浮提出的新方案、新路子并不完善，有待在接下来的实践中进一步完善。

二 路径初创：实施主体功能区扩展

主体功能区规划是科学发展观在统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展上的具体体现。[36]自党的十七大报告明确提出“建设主体功能区”的战略构想以后，党和国家领导都高度重视推进形成主体功能区的工作。2008年10月被确定为广东省农村改革发展试验区后，云浮市委、市政府一开始并没有决定用“主体功能区”概念来指导云浮的改革创新实践，但在看到2009年云安县率先在县一级根据“国家主体功能区规划”概念来实践科学发展观并取得一定成就后，就下定决心要求其他区县市也要“加快推进主体功能区规划建设”，并形成了《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划》和《2009年云浮建设农村改革发展试验区规划纲要》，用以指导各地的改革实践。

2009年，云浮市以云安县为试点，开始了县域农村综合改革试验。[37]同年9月，汪洋同志第二次来到云浮市。在这次考察过程中，汪洋肯定了云浮近年来深入贯彻落实科学发展观的工作，同时作出进一步指导，“要坚持走科学发展的路子，不要重复其他地区走过的老路，不再走别人走过的弯路”，要坚持云浮自身的特点，充分利用云浮的优势，使优势更优。而对于云浮来说，最大的优势在于农业、农村，而且云浮的城市化水平较低，城乡差距较小，有着较好的城乡统筹基础。在这一思想指导下，云安县在城乡统筹方面进行了诸多改革，形成了“主体功能扩展”模式[38]。这一模式主要包括两层含义：一是以推进农村综合改革试验为契机，全面推进主体功能区建设，把全县的8个镇划分为“优先发展区”（1个）、“重点发展区”（2个）和“开发与保护并重示范区”（5个）三类功能区，大力发展“生态、环境、健康和幸福产业”。二是将“主体功能区规划”的概念从经济发展扩展到社会、生态、环境，将国家层面的主体功能区纵向扩展到市、县、乡镇甚至村庄。

为了进一步推进农村改革和主体功能区建设，2010年9月30日，云浮市委、市政府发布了《关于进一步加快农村改革发展试验区建设的意见》，从组织结构、功能职责、绩效考评和财政制度等四个方面的创新配套措施来保障“主体功能区扩展”的实现。具体来说，一是组织重构，实施镇级大部制改革，设立“三办两中心”，包括党政办公室、农业经济办公室、宜居办公室和综治信访维稳中心、社会事务服务中心，分别负责组织建设、环境建设、农民增收、社会管理、民生服务等五大方面的事务。二是简政放权，实行镇级三权扩充，包括扩大镇级事权、增加镇级财权、强化镇级人事权。改变乡镇功能职责为“5+X”，“5”即农民增收等5项常规工作，“X”即赋予各地不同的功能定位和经济社会发展目标。三是制定分类的政绩考评标准，打破“唯GDP”的政绩考核观，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，并将“官评”和“民评”相结合。四是建立健全与主体功能区划相适应的财政保障机制和税收共享制度，通过全额保障基本经费、县级财政保障村级运作、专项财政保障民生工程，来实现向下拨款，让乡镇干部“有权、有钱、有时间”走出围墙，走进农村，走进农户，提供公共服务，促进农民增收，加强社会管理，维护社会稳定，加强基层建设。[39]

在这一阶段，云浮市用实践回答了之前提到的新方案、新路子存在的问题，同时又在实践中形成了主体功能扩展理论，改革创新的重点明显从之前的经济发展开始转向社会治理。但是从这一阶段的措施，比如设立综治信访维稳中心负责社会管理方面的事务，又可以看出明显的管制色彩，群众的主体作用并没有得到体现和发挥。因此，新方案、新路子还需要在群众参与方面进行创新改革，进一步明确政府、社会和群众的角色和功能。

三 路径延伸：开展共同缔造行动

2009年9月汪洋同志第二次到云浮市考察调研时，还指出云浮应继续保持生态优良的这一优势，避免走先污染再治理的弯路，只有这样，才有可能在发展的同时提升广大人民群众的幸福指数。在这一思想指导下，城市规划专业出身的云浮市委书记王蒙徽，在熟悉当地情况之后，率先提出可以用人居环境科学理论来指导云浮的改革实践，并迅速出台了《美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要》。这一纲领是加快转变发展方式、落实科学发展观的重要纲领，也是人居环境科学理论与云浮实践相结合的产物。其内涵为：统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设，建设健康、生态、幸福的宜居城乡，把自己好的做得更好，让发展惠及群众，让生态促进经济，让服务覆盖城乡，让参与铸就和谐，推进科学发展，实现跨越发展。[40]2010年9月30日，云浮市在《关于进一步加快农村改革发展试验区建设的意见》中，也强调要按照《美好环境与和谐社会共同缔造行动纲要》的工作要求，坚持“政府引导、群众主体、体系开放、共建共享”的原则，着力探索引导农村农民共谋、共建、共管、共享的有效机制，充分发挥农民的主体作用，加快推进农村生态环境建设、村庄环境整治、农村基础设施建设、农村土地资源整合。

2010年10月，随着基层治理任务的发展变化，以及对群众工作提出的新要求，针对当时农村出现的“村‘两委’关系不协调、镇村工作不衔接、干群意愿不一致”的“三不”问题，云浮开展了试点组建农村社区服务合作社的改革实践。具体来说，一是设立“一社三站”，具体包括农村社区服务合作社、经济服务工作站、公共服务工作站、综治信访维稳工作站，从而整合农村基层组织资源，推动公共服务下乡进村。二是开创“十步工作法”，通过梳理确定议题、制定初步方案、征求社员意见、依法表决通过、公示表决结果、分流三站实施、定期开展研判、实施民主监督、组织绩效评价、事结公布结果等程序，规范重大事项决策实施，解决农村“三不”问题。三是为了提供更具体的操作性，2011年，云浮市委、市政府又颁布了《关于进一步推进美好环境与和谐社会共同缔造行动的若干意见》，这份文件正式提出了“以奖代补”制度，将奖励制度从镇级延伸到村民小组长，调动了镇村干部进行社会建设、社会服务和社会管理的积极性。[41]

由此可看出，这一阶段实际是对“主体功能区扩展”经验的补充与完善。这两个阶段都是云浮为保持独有优势、实现科学发展而开展的探索实践，因此在时间上也有一定重合。在路径初创阶段，云浮根据自身在农业、农村上的优势，决定开展农村综合改革；又结合农村实际情况，以城乡统筹方面创新为重心，形成了“主体功能扩展理论”。云浮根据生态环境的优势，以“人居环境科学理论”为指导，在开展农村综合改革时开始向以社会民生为重点的社会建设递进，并将社会治理创新从乡镇延伸到村。

四 路径完善：创新群众自治机制

经过美好环境与和谐社会共同缔造行动，云浮市已经基本形成了一个基层社会治理的新方案、新路子，即政府主导，群众主体，共建共享的发展机制。但第一阶段提出的如何调动群众的积极性和如何发挥社会力量的问题，依旧没有得到很好的回答。

对此，云浮市围绕基层社会传统文化资源这一优势展开了深入思考。2011年5月，云浮市委书记王蒙徽同志在《云浮市名镇名村建设工作现场会》的讲话中接受华中师范大学徐勇教授的建议，提出要“创新群众自治机制”，“探索建立民营企业家、杰出乡贤和社会各界参与支持名镇名村建设的长效机制，激发全社会积极参与建设的热情与活力”[42]。同年6月3日，王蒙徽同志在全市农村工作座谈会上的讲话进一步提出，云浮的新路子要依靠群众、调动群众的积极性，而群众是“一盘散沙”，所以需要建立组织将农民组织起来。

随后，云浮市立足本地传统文化深厚的实际，以建设全省农村改革发展试验区为契机，在云安县首创“三级理事会”制度，为群众参与改革发展提供载体。所谓“三级理事会”是指以“民事民办，民事民治”为原则，以“议事、协调、监督、服务”为职责，在镇设立乡民理事会，在村组建社区理事会，在村民小组建立村民理事会，由此形成“组为基础、三级联动”的模式。“三级理事会”主要通过建立理事履职机制、互动评议机制、奖补激励机制三大机制保障运作。其中，理事履职机制通过理事会议协调各方利益，理事议事反映群众诉求，理事督导监督政府施政。互动评议机制由群众评议理事，由理事评议群众，由群众评议群众。奖补激励机制包括项目激励、工作激励和考评激励。

2011年11月汪洋同志再次来到云浮市，对云浮、云安的“三级理事会”给予了充分肯定。他表示：“希望云浮市在切实加强基层党组织核心作用的基础上，把制度优势与传统文化有机结合起来，充分利用中华民族优秀传统文化底蕴，积极发挥乡贤作用，不断总结、完善和巩固理事会的运行机制，为全省加强社会建设创造新鲜经验。”[43]由此可见，在这一阶段，云浮市根据自身的传统文化优势，通过推动“美好环境与和谐社会共同缔造行动”，形成了政府、社会与群众“共谋共建共治共享”的理念。至此，云浮市基层治理的新方案、新路子基本完善。

总的来看，“云浮探索”本身是在科学发展观理论指导下的实践。刚开始，云浮人不知道什么是新路子，也不知道如何做才符合科学发展观的要求。在汪洋同志多次的指导下，才渐渐有了改革的大致方向和框架——根据优势条件，结合农村实际情况，开展农村综合改革实践。在实践的过程中，重视理论总结，创新了“主体功能扩展”模式，形成了“共谋共建共管共享”治理理念。由此可见，“云浮探索”是实践与理论交替推进的结果。